《中國水利報》“頂層設(shè)計”主題訪談
王亞華
現(xiàn)代水利周刊：何謂我國水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計？
王亞華：所謂頂層設(shè)計，是指對工作的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計。水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計就是對水利改革發(fā)展全局性的戰(zhàn)略設(shè)計。
現(xiàn)代水利周刊：當(dāng)前為什么要提出“頂層設(shè)計”這一概念？
王亞華：第一，水利工作處在新的歷史起點上。新的歷史起點是指自1998年在大洪水以來，經(jīng)過十多年的建設(shè)，中國水利發(fā)展取得了諸多成就，但和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相比還比較滯后。面對新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，水利工作還需進(jìn)行重新定位和戰(zhàn)略上的設(shè)計。
第二，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了新的階段。從中國當(dāng)前來看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展明顯高于預(yù)期，全面小康社會將提前實現(xiàn)，提前躍入上中等收入國家。這使得對水利發(fā)展的需求不斷增加，新的需求不斷涌現(xiàn)，迫切需要對水利發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行重新設(shè)計。
第三，中國水利發(fā)展在新的歷史階段面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從我們的研究來看，各方面情況均表明，中國水利發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段，可以稱之為“水利綜合治理時期”。這一時期，水利發(fā)展需求的復(fù)合性特征非常明顯，安全性需求和經(jīng)濟(jì)性需求不斷增長，舒適性需求爆發(fā)式增長，水環(huán)境水生態(tài)面臨著艱巨的治理任務(wù)。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達(dá)國家一般在人均收入達(dá)到1萬美元之后步入這一時期，但中國在收入水平相對較低（4000美元）時步入了這一時期，挑戰(zhàn)非常之大。水利工作必須在新的歷史條件和國情水情背景下，做出正確的戰(zhàn)略選擇。
現(xiàn)代水利周刊：水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計包含哪些內(nèi)容？
王亞華：中央水利工作會議和2011年中央一號文件實際上是在新的歷史起點上，對中國未來十年甚至更長時間的水利改革發(fā)展所做的頂層設(shè)計，對新時期水利改革發(fā)展的定位、目標(biāo)任務(wù)和基本原則等內(nèi)容都做了比較完整的設(shè)計，這包括：明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、國家安全和生態(tài)安全；提出了“把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域、把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)、把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”的三大要求。此外，還包括2020 “四大體系建設(shè)”的目標(biāo)設(shè)計，指導(dǎo)水利改革發(fā)展的“五大基本原則”，明確了若干重點任務(wù)，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度等內(nèi)容。
水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計，需要把握四點原則：
第一，要有全局的視角。要站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局審視水利工作，跳出水利看水利。水利工作要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會全局性的需要，滿足經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的需要。
第二，要有歷史的眼光。水利發(fā)展不能僅僅著眼于未來五年或十年，更要著眼于未來二十年甚至更長遠(yuǎn)時期，如2050年，從歷史的角度對水利發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行設(shè)計。
第三，要堅持統(tǒng)籌的觀點。要妥善處理水利發(fā)展中的各類重大關(guān)系，要注重興利除害相結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重，治標(biāo)治本兼顧，促進(jìn)開發(fā)利用與節(jié)約配置保護(hù)等各項水利工作的協(xié)調(diào)與發(fā)展，促進(jìn)城市與農(nóng)村，東中西部水利協(xié)調(diào)發(fā)展，這些都需要用統(tǒng)籌的觀點來設(shè)計實施。
第四、要堅持科學(xué)的方法。要實事求是，立足于對國情和水情的客觀判斷，提出水利發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，對水利改革制度進(jìn)行合理設(shè)計，并根據(jù)實際情況進(jìn)行部署實施。
這里舉一個例子，說明我們?nèi)绾螐难芯拷嵌葘λl(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計。清華大學(xué)國情研究中心之前承擔(dān)了水利部2010年重大課題，取得了一些戰(zhàn)略研究成果，包括對中國水利現(xiàn)代化的戰(zhàn)略設(shè)計。我們通過對中國水利現(xiàn)代化的戰(zhàn)略判斷研究發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程明顯快于預(yù)期，中國在2011年人均GNI有可能達(dá)到4400美元，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)躍入世界上中等收入組，這大大高于之前的預(yù)期。從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢來看，到2020年，按不變價計算，中國的GNI將超過8000美元，意味著在2020-2030年之間，中國的人均收入將達(dá)到高收入水平，這一進(jìn)程也大大快于之前的預(yù)期。相應(yīng)地，這也對中國的基礎(chǔ)設(shè)施部門現(xiàn)代化提出了更高的要求，因為基礎(chǔ)設(shè)施部門要先導(dǎo)性地支撐經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?；谶@一判斷，我們認(rèn)為，中國水利有必要在2030年甚至更早時間率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。這實際上就是基于全局的視角和歷史的眼光，所作出的一個判斷。
據(jù)此，我們提出要前瞻性地規(guī)劃布局中國的水利現(xiàn)代化。雖然中央一號文件提出“要努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路”，但是并未規(guī)劃中國特色水利現(xiàn)代化的時間表。因此，我們提出了中國水利現(xiàn)代化“三步走”的戰(zhàn)略構(gòu)想：第一步，新世紀(jì)之初的第一個十年是開篇階段，為水利現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；第二步，從2011年到2020年是攻堅階段，東部地區(qū)率先基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化；第三步，2020年之后是收官階段，到2030年或更早時間全國基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。同時，也構(gòu)建了中國水利現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，綜合考慮了水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等指標(biāo)，對未來幾十年指標(biāo)的變動進(jìn)行了科學(xué)測算，認(rèn)為這一設(shè)計總體上具有可操作性，是可以實現(xiàn)的。這也體現(xiàn)了統(tǒng)籌的觀點和科學(xué)的方法。
基于這一分析，我們建議水利部就中國水利現(xiàn)代化戰(zhàn)略做進(jìn)一步研究，在深入論證的基礎(chǔ)上，考慮編制國家水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要，為各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水利現(xiàn)代化建設(shè)布局提供指導(dǎo)。
現(xiàn)代水利周刊：如何實現(xiàn)加強(qiáng)水利改革發(fā)展頂層設(shè)計的目標(biāo)?
王亞華：第一，動員全社會力量，形成全社會加快水利改革發(fā)展的共識。2011年中央一號文件已經(jīng)確立了水利發(fā)展的目標(biāo)，要通過廣泛宣傳，營造輿論，增強(qiáng)全社會對水利工作的重視。
第二，進(jìn)一步明確目標(biāo)，落實責(zé)任。從國家戰(zhàn)略目標(biāo)，到部門目標(biāo)，到省區(qū)目標(biāo)，要對目標(biāo)進(jìn)行層層分解，逐級落實責(zé)任。
第三，加強(qiáng)水利改革主要目標(biāo)和任務(wù)實施進(jìn)程的跟蹤監(jiān)測和評估。包括實施的中期評估和后評估，根據(jù)評估情況動態(tài)反饋調(diào)整修正戰(zhàn)略政策、改進(jìn)水利改革發(fā)展的重要決策。
第四，加強(qiáng)研究、特別是戰(zhàn)略研究，提高決策的科學(xué)化、民主化、程序化水平，促進(jìn)公眾參與、專家論證、社會監(jiān)督，避免戰(zhàn)略上的失誤。
現(xiàn)代水利周刊：實現(xiàn)此目標(biāo)，需要哪些步驟？
王亞華：從中央一號文件來看，水利發(fā)展頂層設(shè)計的實現(xiàn)目標(biāo)，就是到2020年，基本建成水利保障和支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的四大體系。即：“基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系?；窘ǔ伤Y源合理配置和高效利用體系?；窘ǔ伤Y源保護(hù)和河湖健康保障體系?；窘ǔ捎欣谒茖W(xué)發(fā)展的體制機(jī)制和制度體系。”
從實現(xiàn)步驟看，就是水利現(xiàn)代化的“三步走”戰(zhàn)略。具體要通過三到四個“五年規(guī)劃”實現(xiàn)。其中“十二五”規(guī)劃是當(dāng)前攻堅階段的重要規(guī)劃，水利部已對水利“十二五”工作做了部署。這里想再強(qiáng)調(diào)幾點：
第一，加強(qiáng)實施保障機(jī)制建設(shè)，切實形成貫徹落實中央一號文件的長效機(jī)制。中央一號文件的重要作用不僅體現(xiàn)在當(dāng)前，而且科學(xué)規(guī)劃了未來十年的水利改革發(fā)展方向。如何切實落實中央一號文件中的政策和制度安排，是加快水利改革發(fā)展的關(guān)鍵所在。必須加強(qiáng)實施保障機(jī)制的建設(shè)，切實落實促使各級黨委和政府責(zé)任。
第二，切實保障水利投資高增長，合理利用好水利投資。要建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，完善政府投資機(jī)制，同時，還要加強(qiáng)對水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利。建議水利部做好水利投資規(guī)劃，統(tǒng)籌安排國家水利投資，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督管理，同時積極引導(dǎo)地方政府增加水利投入，提高水利投資使用效益。
第三，建立健全最嚴(yán)格的水資源管理制度，提高水資源管理水平。未來五年通過開展大規(guī)模的制度建設(shè)，建立健全用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任和考核制度。盡快建立健全與最嚴(yán)格水資源管理制度的匹配制度及機(jī)制促進(jìn)用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的全面落實。
第四，加強(qiáng)水資源保護(hù)工作，為實現(xiàn)中國水環(huán)境形勢的歷史性轉(zhuǎn)變作出重要貢獻(xiàn)。中國目前仍然處于水污染的高峰平臺期，主要污染物排放總量將于2015年達(dá)到最高峰，相應(yīng)也要求進(jìn)一步加大水環(huán)境整治力度，促成中國水環(huán)境形勢在“十二五”期間發(fā)生歷史性的逆轉(zhuǎn)。
第五，將人水和諧，綠色發(fā)展理念貫穿在水利工作的各個環(huán)節(jié)。從趨勢來看，未來十年水電建設(shè)仍然處在高峰期，需要把人水和諧的理念能夠貫徹的水電開發(fā)，水資源利用，水資源調(diào)配等水利工程項目的過程之中，從體制上保證生態(tài)優(yōu)先的原則能夠貫徹落實。
第六，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，加快農(nóng)田水利體制改革。要在農(nóng)村水利建設(shè)體制機(jī)制上尋求新突破，在資金上加大投入，在體制上加大改革力度。健全基層水利服務(wù)體系，形成合理的水價競爭機(jī)制，加快農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。
中國水利報 2011年9月1日 現(xiàn)代水利周刊第413期
