來(lái)源：21世紀(jì)網(wǎng) http://epaper.21cbh.com/html/2013-02/27/content_60326.htm?div=-1 記者 王爾德
從2月26日起至28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議將在北京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案、國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人建議人選將成為會(huì)議的主要議題。
“將要啟動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是新一輪換屆型行政機(jī)構(gòu)改革。每一屆新政府都進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為慣例，所以更值得關(guān)注的是每一次機(jī)構(gòu)改革的主題或者思路?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng)于安認(rèn)為，從目前媒體報(bào)道的信息來(lái)看，改革方案仍然以所謂大部門(mén)制為中心，以協(xié)調(diào)政府各部門(mén)關(guān)系為主題。雖然我們會(huì)看到一些經(jīng)過(guò)拆合造就的新部門(mén)，但是在改革思路上仍屬因循2008年上一屆中央政府機(jī)構(gòu)改革的陳舊之舉，缺乏應(yīng)對(duì)發(fā)展環(huán)境新變化的創(chuàng)新設(shè)計(jì)和進(jìn)取風(fēng)格。
于安分析說(shuō)：現(xiàn)在沒(méi)有充分可靠的實(shí)證信息可以證明以下兩點(diǎn)：第一，以大部制為特點(diǎn)的改革已經(jīng)達(dá)到了改革目的，例如提高了行政效率；第二，大部門(mén)制是改善行政部門(mén)之間關(guān)系的主要方法，而可以不再考慮其他方式。在他看來(lái)，大部制只是解決部門(mén)之間關(guān)系的方式之一，一個(gè)作用非常有限的方式。它既不能徹底解決部門(mén)之間的相互關(guān)系問(wèn)題，更不能解決政府行政組織的系統(tǒng)性問(wèn)題。
沿襲2008年陳舊思路
《21世紀(jì)》：根據(jù)公開(kāi)媒體報(bào)道，新一輪的機(jī)構(gòu)改革雛形已顯，可能包括民政部擴(kuò)大社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé)；食品安全監(jiān)管部門(mén)整合，成立專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)秩序監(jiān)管部門(mén)；國(guó)家海洋局?jǐn)U權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合。您如何評(píng)價(jià)這一方案？
于安：首先應(yīng)當(dāng)作出肯定的評(píng)價(jià)，因?yàn)樗侵泵鎸?shí)際的問(wèn)題導(dǎo)向性安排，是對(duì)目前迫切的行政管理問(wèn)題作出的回應(yīng)，其中包括社會(huì)管理問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、國(guó)家海洋發(fā)展與安全問(wèn)題等。按照這一方向，以后還可以繼續(xù)在大能源、大運(yùn)輸、大文化和大金融等方面繼續(xù)進(jìn)行改革。但是在改革思路上，仍屬延續(xù)2008年上一屆政府機(jī)構(gòu)改革的陳舊觀念。
更重要的評(píng)價(jià)角度，是大部門(mén)的改革與嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系。大部門(mén)制著眼于政府行政部門(mén)之間關(guān)系的調(diào)整。我認(rèn)為需要反思的是，部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題是當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革最重要的問(wèn)題嗎？即便如此，大部門(mén)制是否是解決部門(mén)協(xié)調(diào)的最好的辦法？如果不能證明這兩點(diǎn)的話(huà)，那么過(guò)多地將精力放在所謂大部門(mén)的建設(shè)上，將影響政府對(duì)新發(fā)展環(huán)境的適應(yīng)力。面對(duì)新的社會(huì)矛盾和發(fā)展問(wèn)題，我們更需要新的機(jī)構(gòu)改革和善治政府建設(shè)的思路。長(zhǎng)期停滯在部門(mén)之間的分拆與合并上，將貽誤政府體制改革的時(shí)機(jī)。
《21世紀(jì)》：從新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，中央政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了多次改革。你如何從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度評(píng)價(jià)2008年啟動(dòng)的大部門(mén)制改革？
于安：2008年進(jìn)行的中央政府機(jī)構(gòu)的改革，比較以前進(jìn)行的幾次改革，著眼點(diǎn)比較低。我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)改革曾經(jīng)承載過(guò)非常宏大的歷史性主題，例如干部體制改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。但是2008年的大部門(mén)改革在當(dāng)時(shí)就是一個(gè)舍大取小的選擇。它致力于通過(guò)部門(mén)之間的合并，將職能相近相同的管理權(quán)限集中到一個(gè)部門(mén)，減少管理職權(quán)的重疊和部門(mén)之間的摩擦，以期提高行政效率。先不問(wèn)當(dāng)時(shí)的選擇是否錯(cuò)過(guò)了更重要的改革時(shí)機(jī)，現(xiàn)在可以關(guān)注一下2008年改革之后新成立的大部門(mén)其決策和執(zhí)行效率是否提高了？目前沒(méi)有具有公信力的評(píng)估充分說(shuō)明這一點(diǎn)。但根據(jù)我的個(gè)人觀察來(lái)看，有的部門(mén)用了很多時(shí)間在消化合并后新成立部門(mén)產(chǎn)生的內(nèi)部適應(yīng)和內(nèi)部協(xié)調(diào)上，尚難以作出判斷。
大部門(mén)制不是協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系的主要方式
《21世紀(jì)》：你的意思是說(shuō)，即便是成立大部制之后，很多部門(mén)協(xié)調(diào)的問(wèn)題依然得不到徹底解決，為什么？
于安：劃分設(shè)立部門(mén)的基本依據(jù)是行政分工，行政分工的意義之一是行政管理的專(zhuān)業(yè)化。權(quán)限配置和部門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立多數(shù)情況下反映行政分工的需要，當(dāng)然也有因人設(shè)事的情形。行政分工是不可能消滅的，所以部門(mén)之間的權(quán)限沖突矛盾，除了權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)立的合理化以外，主要還是依靠建立有效的高級(jí)行政協(xié)調(diào)體制和機(jī)制。
就我國(guó)情形來(lái)說(shuō)，一級(jí)政府對(duì)部門(mén)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)是解決部門(mén)關(guān)系最為重要的出路。雖然在法律上各級(jí)人民政府享有對(duì)本級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但是由于存在障礙而難以實(shí)現(xiàn)。第一，法律對(duì)行政事務(wù)的授權(quán)對(duì)象，多數(shù)給予了行政部門(mén)，極少數(shù)給予一級(jí)人民政府。政府對(duì)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能超越法律的限制，所以形成我國(guó)政府體制中“強(qiáng)部門(mén)弱政府”的局面；第二，政府首長(zhǎng)對(duì)部門(mén)首長(zhǎng)的人事影響力比較弱。干部管理與政府層級(jí)管理不完全一致，所以部門(mén)首長(zhǎng)對(duì)政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的服從程度是有限度的。例如總理對(duì)部門(mén)首長(zhǎng)有職務(wù)任免的法律程序上的提名權(quán)，但是在部門(mén)首長(zhǎng)的提名過(guò)程中總理的作用不是唯一的和有限的。
在歷史上，我國(guó)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，很大程度上是通過(guò)部門(mén)對(duì)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。雖然后來(lái)法律上大部分取消了上下級(jí)部門(mén)之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但是上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的影響力仍然是巨大的，它削弱了政府對(duì)其部門(mén)的協(xié)調(diào)能力。法律對(duì)行政事務(wù)的授權(quán)對(duì)象，多數(shù)給予了行政部門(mén)而不是下級(jí)政府，其原因有二：第一，大多數(shù)專(zhuān)門(mén)性行政法律是由部門(mén)負(fù)責(zé)起草的，起草部門(mén)傾向于明確本系統(tǒng)隊(duì)伍的一體化；第二，對(duì)地方部門(mén)權(quán)限的影響是上級(jí)政府影響下級(jí)政府決策的重要手段。除海關(guān)、邊防等少數(shù)領(lǐng)域以外，中央政府的多數(shù)行政職能沒(méi)有自己獨(dú)立的執(zhí)行部門(mén)，都要依靠地方政府的行政部門(mén)去執(zhí)行，所以中央對(duì)地方政府部門(mén)的作用非常在意。
所以，我認(rèn)為，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量的大部制來(lái)解決部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題，是一個(gè)成本很高效果難以預(yù)測(cè)的方法，更不是唯一的辦法。
行政機(jī)構(gòu)改革的三個(gè)重要議題
《21世紀(jì)》：前面提到，部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題不是當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革最重要的問(wèn)題？怎么理解？
于安：如果說(shuō)大部制側(cè)重于解決行政部門(mén)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以提高行政效率和效能的話(huà)，那么把大部制作為行政機(jī)構(gòu)改革重心的理由就不那么充分。因?yàn)槟壳拔覈?guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的行政體制障礙，很難說(shuō)主要是行政部門(mén)之間不協(xié)調(diào)、效率低下的問(wèn)題。
就行政機(jī)構(gòu)改革而言，最重要的問(wèn)題我認(rèn)為至少有三個(gè)：行政管理體系的改革、行政決策制度的改革和行政干部管理的改革。
第一是行政體系。行政類(lèi)型是行政體系改革的基礎(chǔ)，現(xiàn)在的行政機(jī)構(gòu)大多數(shù)是傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治型機(jī)構(gòu)，少數(shù)是專(zhuān)業(yè)型管理機(jī)構(gòu)。這種情形不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)和文化的管理需要，更不用說(shuō)現(xiàn)代化的管理需要。行政管理體系的選擇，首要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是有效地管理現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代社會(huì)。如果行政類(lèi)型的選擇本身就脫離管理需要，就更談不上效能了。
第二是行政決策體制。政治統(tǒng)治型和行政監(jiān)管型部門(mén)應(yīng)當(dāng)分別有自己的決策體制，例如美國(guó)財(cái)政部與美聯(lián)儲(chǔ)的決策體制就不一樣。如果都用一個(gè)樣的決策體制，就無(wú)法作出正確的和及時(shí)的決策。
第三是干部管理體制。決策能力很大程度上取決于決策人員的資格條件。目前行政干部普遍強(qiáng)調(diào)年齡和經(jīng)歷，主要是基于政治目的和協(xié)調(diào)能力。達(dá)到一定級(jí)別就假定具備了進(jìn)入同級(jí)任何管理崗位的能力，可以多崗位交流任職。這無(wú)法形成一個(gè)穩(wěn)定的高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍。在法律上，綜合類(lèi)干部受到推崇也延遲了行政干部的專(zhuān)業(yè)化。當(dāng)然，這涉及到是否把行政管理作為科學(xué)來(lái)對(duì)待的問(wèn)題。
希望有一個(gè)抓大放小切中要害的高等級(jí)行政改革方案，因?yàn)楦母锏馁Y源也是有限的，尤其是改革時(shí)機(jī)。
