來源：21世紀網 http://epaper.21cbh.com/html/2013-02/27/content_60326.htm?div=-1 記者 王爾德
從2月26日起至28日，中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議將在北京召開。國務院機構改革方案、國家機構和全國政協(xié)領導人建議人選將成為會議的主要議題。
“將要啟動的國務院機構改革，是新一輪換屆型行政機構改革。每一屆新政府都進行機構改革已經成為慣例，所以更值得關注的是每一次機構改革的主題或者思路?！鼻迦A大學公共管理學院教授、政府研究所所長于安認為，從目前媒體報道的信息來看，改革方案仍然以所謂大部門制為中心，以協(xié)調政府各部門關系為主題。雖然我們會看到一些經過拆合造就的新部門，但是在改革思路上仍屬因循2008年上一屆中央政府機構改革的陳舊之舉，缺乏應對發(fā)展環(huán)境新變化的創(chuàng)新設計和進取風格。
于安分析說：現在沒有充分可靠的實證信息可以證明以下兩點：第一，以大部制為特點的改革已經達到了改革目的，例如提高了行政效率；第二，大部門制是改善行政部門之間關系的主要方法，而可以不再考慮其他方式。在他看來，大部制只是解決部門之間關系的方式之一，一個作用非常有限的方式。它既不能徹底解決部門之間的相互關系問題，更不能解決政府行政組織的系統(tǒng)性問題。
沿襲2008年陳舊思路
《21世紀》：根據公開媒體報道，新一輪的機構改革雛形已顯，可能包括民政部擴大社會管理等方面的權責；食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局擴權，強化海洋綜合管理權限；鐵道部與交通運輸部有望整合。您如何評價這一方案？
于安：首先應當作出肯定的評價，因為它是直面實際的問題導向性安排，是對目前迫切的行政管理問題作出的回應，其中包括社會管理問題、食品安全問題、國家海洋發(fā)展與安全問題等。按照這一方向，以后還可以繼續(xù)在大能源、大運輸、大文化和大金融等方面繼續(xù)進行改革。但是在改革思路上，仍屬延續(xù)2008年上一屆政府機構改革的陳舊觀念。
更重要的評價角度，是大部門的改革與嚴峻現實之間的關系。大部門制著眼于政府行政部門之間關系的調整。我認為需要反思的是，部門間的協(xié)調問題是當下機構改革最重要的問題嗎？即便如此，大部門制是否是解決部門協(xié)調的最好的辦法？如果不能證明這兩點的話，那么過多地將精力放在所謂大部門的建設上，將影響政府對新發(fā)展環(huán)境的適應力。面對新的社會矛盾和發(fā)展問題，我們更需要新的機構改革和善治政府建設的思路。長期停滯在部門之間的分拆與合并上，將貽誤政府體制改革的時機。
《21世紀》：從新中國建國以來，中央政府機構已經進行了多次改革。你如何從歷史和現實的角度評價2008年啟動的大部門制改革？
于安：2008年進行的中央政府機構的改革，比較以前進行的幾次改革，著眼點比較低。我國的行政機構改革曾經承載過非常宏大的歷史性主題，例如干部體制改革，市場經濟體制的建立。但是2008年的大部門改革在當時就是一個舍大取小的選擇。它致力于通過部門之間的合并，將職能相近相同的管理權限集中到一個部門，減少管理職權的重疊和部門之間的摩擦，以期提高行政效率。先不問當時的選擇是否錯過了更重要的改革時機，現在可以關注一下2008年改革之后新成立的大部門其決策和執(zhí)行效率是否提高了？目前沒有具有公信力的評估充分說明這一點。但根據我的個人觀察來看，有的部門用了很多時間在消化合并后新成立部門產生的內部適應和內部協(xié)調上，尚難以作出判斷。
大部門制不是協(xié)調部門關系的主要方式
《21世紀》：你的意思是說，即便是成立大部制之后，很多部門協(xié)調的問題依然得不到徹底解決，為什么？
于安：劃分設立部門的基本依據是行政分工，行政分工的意義之一是行政管理的專業(yè)化。權限配置和部門機構的設立多數情況下反映行政分工的需要，當然也有因人設事的情形。行政分工是不可能消滅的，所以部門之間的權限沖突矛盾，除了權力配置和機構設立的合理化以外，主要還是依靠建立有效的高級行政協(xié)調體制和機制。
就我國情形來說，一級政府對部門之間關系的協(xié)調是解決部門關系最為重要的出路。雖然在法律上各級人民政府享有對本級政府部門的領導權，但是由于存在障礙而難以實現。第一，法律對行政事務的授權對象，多數給予了行政部門，極少數給予一級人民政府。政府對部門的領導權不能超越法律的限制，所以形成我國政府體制中“強部門弱政府”的局面；第二，政府首長對部門首長的人事影響力比較弱。干部管理與政府層級管理不完全一致，所以部門首長對政府首長領導的服從程度是有限度的。例如總理對部門首長有職務任免的法律程序上的提名權，但是在部門首長的提名過程中總理的作用不是唯一的和有限的。
在歷史上，我國上級政府對下級政府的領導，很大程度上是通過部門對部門的領導實現的。雖然后來法律上大部分取消了上下級部門之間的領導權，但是上級部門對下級部門的影響力仍然是巨大的，它削弱了政府對其部門的協(xié)調能力。法律對行政事務的授權對象，多數給予了行政部門而不是下級政府，其原因有二：第一，大多數專門性行政法律是由部門負責起草的，起草部門傾向于明確本系統(tǒng)隊伍的一體化；第二，對地方部門權限的影響是上級政府影響下級政府決策的重要手段。除海關、邊防等少數領域以外，中央政府的多數行政職能沒有自己獨立的執(zhí)行部門，都要依靠地方政府的行政部門去執(zhí)行，所以中央對地方政府部門的作用非常在意。
所以，我認為，通過減少機構數量的大部制來解決部門協(xié)調問題，是一個成本很高效果難以預測的方法，更不是唯一的辦法。
行政機構改革的三個重要議題
《21世紀》：前面提到，部門間的協(xié)調問題不是當下機構改革最重要的問題？怎么理解？
于安：如果說大部制側重于解決行政部門之間關系的協(xié)調以提高行政效率和效能的話，那么把大部制作為行政機構改革重心的理由就不那么充分。因為目前我國經濟、社會、文化發(fā)展的行政體制障礙，很難說主要是行政部門之間不協(xié)調、效率低下的問題。
就行政機構改革而言，最重要的問題我認為至少有三個：行政管理體系的改革、行政決策制度的改革和行政干部管理的改革。
第一是行政體系。行政類型是行政體系改革的基礎，現在的行政機構大多數是傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治型機構，少數是專業(yè)型管理機構。這種情形不能適應市場經濟以及社會和文化的管理需要，更不用說現代化的管理需要。行政管理體系的選擇，首要標準應當是有效地管理現代工業(yè)和現代社會。如果行政類型的選擇本身就脫離管理需要，就更談不上效能了。
第二是行政決策體制。政治統(tǒng)治型和行政監(jiān)管型部門應當分別有自己的決策體制，例如美國財政部與美聯儲的決策體制就不一樣。如果都用一個樣的決策體制，就無法作出正確的和及時的決策。
第三是干部管理體制。決策能力很大程度上取決于決策人員的資格條件。目前行政干部普遍強調年齡和經歷，主要是基于政治目的和協(xié)調能力。達到一定級別就假定具備了進入同級任何管理崗位的能力，可以多崗位交流任職。這無法形成一個穩(wěn)定的高素質的行政管理隊伍。在法律上，綜合類干部受到推崇也延遲了行政干部的專業(yè)化。當然，這涉及到是否把行政管理作為科學來對待的問題。
希望有一個抓大放小切中要害的高等級行政改革方案，因為改革的資源也是有限的，尤其是改革時機。
