王名：靠什么實現(xiàn)無震蕩的民主化？社會改革！
編者按：3月23日，清華大學NGO研究所所長王名，在明德公益講壇發(fā)表題為《習李新政與社會改革：政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)移》的演講。作為連任三屆的全國政協(xié)委員，他認為國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案是“習李新政”的改革宣言書，同時，也是啟動中國第二輪改革的宣言書。該方案釋放出一個很強烈的信號，中國要回歸到改革主流上，回歸到“小政府、大社會”主線。
王名表示，社會改革將成為中國未來改革的突破口?，F(xiàn)有體制已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展格局，應(yīng)還權(quán)于社會，改善現(xiàn)有社會組織體制、社會服務(wù)體制和社會治理體制。伴隨社會改革的推進，也會逐步帶動政治體制改革。在王名看來，中國若想不用付出巨大的社會震蕩代價，走向現(xiàn)代政治，實現(xiàn)民主化，需要依靠社會改革，依靠公民社會。
王名，清華大學公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師，NGO研究所所長。1997年畢業(yè)于日本名古屋大學獲博士學位，主要研究領(lǐng)域為非政府管理、公民社會與治理等。第十屆、十一屆、十二屆全國政協(xié)委員。
編輯：周東旭
以下為演講實錄
國務(wù)院機構(gòu)改革方案是啟動第二輪改革的宣言書
我是連續(xù)三屆的全國政協(xié)委員，今年也是我第十一次參加全國兩會，這次兩會與其它歷次兩會相比，有一個非常重大，也非常突出的熱點就是“習李新政”。那么，作為“習李新政”的標志性具有法律意義的文件是什么？不是政府工作報告，也不是人大工作報告，而是國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（注：以下簡稱“機構(gòu)改革方案”）。我覺得這個方案很值得認真研究。
我把該方案理解成“習李新政”的改革宣言書。雖然新一屆政府起步了，但是沒有東西來表明他們的思想，比如政府工作報告是前一屆政府做的，人大報告也是前一屆的，政協(xié)也是前一屆做的。我在兩會期間一直在思考，什么東西是代表新一屆政府思路的？“習李新政”的思想在哪里？
后來時任國務(wù)院秘書長的馬凱就機構(gòu)改革方案做說明，我聽到一半就發(fā)現(xiàn)有一種新的感覺。它不是一個簡單的機構(gòu)改革方案，實際代表了“習李新政”的基本表達，也是信心的表達。到目前我還沒有看到比它更具有公開性、權(quán)威性、戰(zhàn)略性、法律性的表達。而在此之前的很長一段時間，沒有表達的機會，也沒有非常正式的、具有宏觀性、戰(zhàn)略性的平臺來表達，機構(gòu)改革方案實際具有很強烈的宣言意義，盡管標題是機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，可以通過這一方案把握習李新政的基本思想、基本脈絡(luò)、基本方向和基本目標。
什么是“習李新政”？黨的十八大以后已經(jīng)很清楚表達出來的就是反腐倡廉，這方面還是有很大成效，比較扎實。我在坐出租車時與司機聊，他們對這一點還蠻有信心，因為高級賓館沒有人去了，地方上也是這樣。黨的十八大以后，新政采取了新的舉措，一些具體做法不同于已有內(nèi)容。
第二個方面是機構(gòu)改革，屬于新政比較主體的內(nèi)容。機構(gòu)改革方案已經(jīng)出臺，并由人大通過，但好像還不夠完善，畢竟已經(jīng)是第七次機構(gòu)改革，新在哪里？我把它理解成新一輪改革的宣言書。
什么叫新一輪改革？中國到底有幾輪改革？我個人理解這是第二輪改革，有人說1992年也算一輪，其實1992年改革是第一輪改革的重新確認，市場在1992年之前受到挫折，1992年重新確認了改革方向，解決的是市場經(jīng)濟建構(gòu)問題?，F(xiàn)在啟動的是第二輪，可以明確的說，機構(gòu)改革方案是第二輪改革的宣言書。在這之前，如果還有其他東西的話，也只能說是前奏。
機構(gòu)改革方案標志改革回到“小政府、大社會”主線
國務(wù)院機構(gòu)改革方案可以從三個層面解讀。首先是機構(gòu)改革，具體可稱之為大部門制改革方案。機構(gòu)的撤并和整合是一條主線，機構(gòu)改革方案的兩個關(guān)鍵詞是機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革后面一個非常重要的過程。如果說機構(gòu)改革是改革之形，那職能轉(zhuǎn)變就是改革之實。
馬凱在兩會上對改革方案做說明時非常強調(diào)職能轉(zhuǎn)變，與歷次改革方案相比，職能轉(zhuǎn)變表現(xiàn)出推進政府改革的明確思路和方向。職能轉(zhuǎn)變有四個方面：職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合和職能加強，重心放在職能轉(zhuǎn)移。職能轉(zhuǎn)變的核心是三個方面：一是政府向市場轉(zhuǎn)變；一個是政府向社會轉(zhuǎn)變；一是中央向地方轉(zhuǎn)變。主線實際就是撤、減和小，政府職能在調(diào)整過程中能撤就撤、能減就減，能小就小，政府向市場、社會和地方放權(quán)和擴權(quán)。
因此，此次方案代表了兩個調(diào)整，一是機構(gòu)的調(diào)整，一是權(quán)力的調(diào)整。權(quán)力調(diào)整是有方向的，與歷次機構(gòu)改革很大的不同在于權(quán)力走向比較明確。在機構(gòu)改革方案的10項說明中，前5條都是減少權(quán)力。第一是減少和下放投資審批事項；第二是減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項；第三是減少資質(zhì)資格許可和認定；第四是減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費；第五是減少部門職責交叉。改革方案非常明確的一條主線是政府要小，社會要大，“小政府、大社會”貫穿始終。
此次機構(gòu)改革方案與歷次改革的最大不同不是大部制，將其稱為大部門制改革是錯的，應(yīng)該叫大社會制改革方案。改革并不是做大部門，單看某一個部門是變大了，但政府變小了，做大的是社會。職能轉(zhuǎn)變就是縮小政府，社會改革才是機構(gòu)改革的核心和實質(zhì)，表面看上去是在調(diào)整政府職能，在精簡機構(gòu)，實際是放大了社會。
因此，此次機構(gòu)改革有明確的頂層思路，這也是與歷次機構(gòu)改革方案的最大不同。
其實在改革開放之初的80年代，就非常明確提出中國的經(jīng)濟改革要朝著“小政府、大社會”方向發(fā)展。當時海南建省就是“小政府、大社會”的試驗，后來出現(xiàn)很多問題，實際并沒有走向小政府大社會。在中國后來的改革實踐中，這六個字慢慢消失，人們慢慢習慣了大政府，不光是習慣了大政府，還覺得大政府恰恰是中國特色之路。甚至有的人說，大政府可以辦大事，應(yīng)對金融危機，應(yīng)對汶川地震等自然災(zāi)害，并向非洲、拉美一些國家推薦我們的經(jīng)驗。
但是，最近這兩年，關(guān)于社會管理創(chuàng)新的實踐中出現(xiàn)了一種“回歸改革”的新聲音。兩年前，廣東在實踐中就非常明確提出“小政府、大社會”回歸改革的思路。這次的國務(wù)院機構(gòu)改革方案給我們一個很強烈的信號，中國要回歸到改革主流上，回歸到“小政府、大社會”的主線上，必須沿著這條道路繼續(xù)往前推進。因此，我說它是“習李新政”關(guān)于改革的宣言書。
重點在于改革社會組織雙重管理體制，目標是擴權(quán)社會
在社會改革方面，機構(gòu)改革方案明確提出轉(zhuǎn)變政府和社會的關(guān)系，并有戰(zhàn)略性部署，叫改革社會組織雙重管理體制，核心的原則和目標是擴權(quán)社會。社會改革在機構(gòu)改革方案中實際是一個整體概念和系統(tǒng)思路。多數(shù)人看到的是政府機構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變，而我看到的實際上是社會改革的部署和框架。
“小政府、大社會”是貫穿機構(gòu)改革方案的頂層設(shè)計思路，社會改革也圍繞其展開，包括三個大的方面：
第一，改革雙重管理體制。改革雙重管理體制又具體包括三個方面的具體戰(zhàn)略，第一是取消業(yè)務(wù)主管單位；第二是建立現(xiàn)代社會的組織體制；第三是實施重點培育和優(yōu)先發(fā)展的政策。
第二，轉(zhuǎn)變政府和社會的關(guān)系。政府與社會的關(guān)系是所有國家（還不單是中國）社會改革過程中非常核心的環(huán)節(jié)。怎么轉(zhuǎn)變政府與社會關(guān)系？首先是推進政社分開。政社分開是中國改革過程中的一個癥結(jié)。其次，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能，將政府負責的部分公共服務(wù)職能向社會轉(zhuǎn)變。最后，加大向社會組織購買服務(wù)的力度。
第三，發(fā)展社會組織，擴權(quán)社會。具體表現(xiàn)為健全社會組織制度和管理制度，完善社會組織結(jié)構(gòu)，推進社會組織的“一業(yè)多會”，推動行業(yè)性競爭機制建設(shè)，形成行業(yè)自立。這些具體的措施都在國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，并且明確做出部署，我覺得有點受寵若驚，為什么？國務(wù)院的職能部門有25個，民政部只是1/25，而社會組織是民政部十多項職能之一，但國務(wù)院的改革文件，通過全國人大立法形式通過的文件，相當大篇幅討論社會組織問題，是不是有點受寵若驚？
在兩會分組討論中，很多委員讓我解釋什么叫“一業(yè)多會”和社會組織形式，好多內(nèi)容對他們來說是很新鮮的，在兩會上去討論這些問題太具體，這個問題由民政部門邀請幾個專家討論就可以。但是，這也絕對不是隨意放在此平臺加以討論，為什么？這是改革的突破口。把社會組織改革放在兩會上討論是另有用心，非常特殊。
具體來看，第一，取消業(yè)務(wù)主管單位。機構(gòu)改革文件非常明確指出，成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。一字一句都是開創(chuàng)性的，業(yè)務(wù)主管單位的取消據(jù)說有的地方在試驗，但都帶有點違法性質(zhì)。方案由全國人大通過，就是這句話結(jié)束了中國社會組織登記管理的雙重管理體制。這是非常值得深入體會的歷史標記。
其中細分的四大類社會組織，商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)類，聽上去好像是社會組織分成了若干部門，但這四大類至少包括了現(xiàn)在登記的社會組織的80%，什么概念？這就叫主流。以前的改革是拿出小部分作為發(fā)展重點，現(xiàn)在基本上都納入，整個體制要全部轉(zhuǎn)換，這是很值得關(guān)注的方面。
第二，建立現(xiàn)代社會組織體制。方案指出加快形成政社分開，權(quán)責明確，依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記，各司其職，協(xié)調(diào)配合，分級負責，依法監(jiān)管的社會組織管理體制。這兩個提法一個是來自黨的十八大，一個是來自“十二五”規(guī)劃?，F(xiàn)代社會組織體制區(qū)別于傳統(tǒng)的組織，是人類的現(xiàn)代社會組織體制，強調(diào)人類共同的，不僅僅是中國的現(xiàn)代社會組織，不只是具有中國特色。現(xiàn)代社會組織管理體制很大程度上指國家、政府相應(yīng)職能的轉(zhuǎn)換和調(diào)整，政府自身的改革包括在現(xiàn)代社會組織體制的建構(gòu)之中。
第三，重點培育優(yōu)先領(lǐng)域的政策。方案規(guī)定取消商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)類社會組織的主管單位，后面又加了一段話，考慮到政治法律類，宗教類的社會組織以及境外非政府組織在華機構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會組織，在申請登記前仍需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位審查同意。前一類重點發(fā)展，后一類暫時先不重點發(fā)展，實際是優(yōu)先政策的問題。
第四，加快推進政社分開。政社分開在這個方案中，重點強調(diào)行業(yè)協(xié)會與商會和行政機構(gòu)脫鉤，轉(zhuǎn)變行政化傾向，增強自主性和活力。強調(diào)該管的要管住、管好，不該管的不管、不干預(yù)，實際是把行業(yè)協(xié)會、商會改革作為推進政府機構(gòu)改革很重要的方面強調(diào)。雖然政社分開強調(diào)的是行業(yè)協(xié)會與商會，但實際包括的還有科技類組織、很多有政府背景的基金會，都是政社分開所針對的重要對象。
第五，向社會組織轉(zhuǎn)移職能。在機構(gòu)改革方案中，有一個很值得關(guān)注的地方，談及減少政府審批和資質(zhì)認證職能時，明確提出有些政府職能可以直接轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，這是非常具有突破性的。到目前為止的改革，很少把政府一些職能直接轉(zhuǎn)移給社會組織，而此次明確提到，由國務(wù)院相關(guān)部門制訂標準，把資質(zhì)認證職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。一方面說明政府有些職能可以向社會組織轉(zhuǎn)移，另一方面肯定了一部分社會組織具有公共管理職能，可以成為公共管理的主體，直接承接政府職能。
第六，加大購買服務(wù)的力度。這說明有些公共服務(wù)領(lǐng)域直接可以向社會組織派發(fā)，改革方案例舉了五個方面的公共服務(wù)可以向社會組織直接開放。
強調(diào)公共服務(wù)向社會組織開放，實際是要推進其他相關(guān)領(lǐng)域社會服務(wù)機構(gòu)的改革。什么樣的社會服務(wù)機構(gòu)？事業(yè)單位。這些領(lǐng)域的主要社會服務(wù)供給主體是事業(yè)單位，方案用了“公平對待”的概念，跟誰公平對待？就是要把社會組織和事業(yè)單位一視同仁。
第七，健全和完善社會組織的管理制度，包括治理結(jié)構(gòu)。
第八，明確提出“一業(yè)多會”，鼓勵競爭。這個提法很有特色的，主要是針對行業(yè)協(xié)會中的商會，明確提出要探索引入競爭機制，“一業(yè)多會”提法是具有革命性的。多年來我們一直在討論是“一業(yè)一會”，還是“一業(yè)多會”的問題，在改革方案中明確給出“一業(yè)多會”概念。
未來社會改革面臨“三大戰(zhàn)役”
國務(wù)院機構(gòu)改革方案是社會改革的宣言書，標志著社會改革的一個開端，那么，社會改革的前景是什么？應(yīng)該經(jīng)過一個怎樣的發(fā)展歷程，走向哪里？
社會改革應(yīng)該是中國新一輪改革的主旋律，這個主旋律包括三個大的方面，或者可以說是三大戰(zhàn)役。
社會組織體制改革為什么會在政府機構(gòu)改革方案中？在表明“習李新政”未來執(zhí)政理念和思路的戰(zhàn)略性文件中，之所以有相當大的篇幅談社會組織改革方案，是因為社會組織改革是社會改革的第一大概念。社會組織體制改革是社會改革的第一大問題，核心問題是雙重管理體制。
改革的基本目標通俗說就是把組織還給社會，讓社會自身組織起來，而不是說政府把社會組織起來，到目前為止，是政府組織了社會。這是社會改革的第一個階段，或者說是第一大戰(zhàn)役。
第二大戰(zhàn)役是社會服務(wù)體制改革。攻堅階段應(yīng)該是事業(yè)單位體制改革，改革涉及的范圍更廣，難度更大，可能經(jīng)歷的時期也更長。
事業(yè)單位改革的總體方案前年已經(jīng)出臺并開始推進?，F(xiàn)在要根據(jù)整個社會改革的思路重新梳理事業(yè)單位的改革思維。從政府的角度說，事業(yè)單位改革就是將政府供給服務(wù)變?yōu)樯鐣┙o，將社會服務(wù)的壟斷變?yōu)楦偁?，最后目標就是把服?wù)還給社會。這一過程說起來非常簡單，但又非常痛苦，也會比較漫長和復(fù)雜，因為事業(yè)單位涉及到的內(nèi)容太多，清華大學就是事業(yè)單位。事業(yè)單位體制改革難度非常大，但沒有改革是不可能有中國社會改革的明天的。
第三大戰(zhàn)役是社會治理體制改革。社會治理體制的核心環(huán)節(jié)是改革人民團體體制。人民團體體制是從戰(zhàn)爭年代開始，黨和政府進行社會動員和管控的一種基本體制，通過700多萬家，20多個系統(tǒng)的人民團體進行全面社會動員、整合和建構(gòu)，比如，共青團是黨聯(lián)系青年的橋梁和紐帶，婦聯(lián)是黨聯(lián)系婦女的橋梁和紐帶，工會是黨聯(lián)系工人的橋梁和紐帶，科協(xié)是黨聯(lián)系科技工作者的橋梁和紐帶，殘聯(lián)是黨聯(lián)系殘疾人群眾的橋梁和紐帶等等。
當人民團體的功能逐漸失靈，又建立起另外一個系統(tǒng)，即維穩(wěn)體制，進行社會管控。維穩(wěn)體制就是要力圖把所有社會成員的行為，納入政府控制范圍內(nèi)。這幾年有的地方嘗試建立網(wǎng)絡(luò)化管理體制，基本目標就是力圖讓所有社區(qū)成員的行為都在政府視野之中。我覺得這是在做一些非常徒勞的事情，花了很大的錢。事實上，這種體制實際已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展格局，所以要改變這種維穩(wěn)體制，變維穩(wěn)為治理，核心是將治理還給社會，治理不是統(tǒng)治，不是管控，是協(xié)商。
實現(xiàn)民主化道路而不付出震蕩代價 需要依靠社會改革
隨著社會改革的逐步推進，會觸及到政治體制改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會治理體制中的相當一部分已經(jīng)與政治體制結(jié)合在一起，比如人民團體，包括維穩(wěn)體制。隨著社會改革的推進，會逐步帶動政治體制改革。
我列舉三個方面。第一，政協(xié)的改革。事實上，政協(xié)的改革已經(jīng)提上議事日程。本屆政協(xié)第一次開會時，我們社科界小組就明確提出，通過協(xié)商體制，通過不同界別，政協(xié)有沒有可能成為推動中國政治改革領(lǐng)域的前沿，能不能走在中國政治改革前列？政協(xié)的改革與前面講的社會改革關(guān)系非常密切，廣東從去年就開始推動在地市級政協(xié)設(shè)立社會組織界別，我也提案能不能在全國政協(xié)設(shè)立社會組織界別，推動界別改革，然后推進協(xié)商民主。
第二，人大改革非常核心的環(huán)節(jié)是推動憲治，人大能不能從立法的形式機構(gòu)，成為相對獨立的立法機構(gòu)？能不能從依法治國走向依憲治國？這也是人大提出來的，在人大討論中提出的一個命題。
第三，黨自身的改革問題。這個問題在中國的改革實踐中已經(jīng)邁出一定的步伐。江澤民在任時提出“三個代表”，就是推進共產(chǎn)黨自身改革很重要的一個步驟，向全民黨邁出了非常重要的一步，但是這一步并沒有到位。怎樣突破階級政黨的最后一個界限，走向代表全體公民的政黨？這是一個值得探討的政治問題，也是一個理論問題。社會改革會形成一種格局，推進政治體制中一些很關(guān)鍵很核心的問題。
如果能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代社會組織體制、現(xiàn)代社會服務(wù)體制和現(xiàn)代社會治理體制的改革目標，展現(xiàn)在我們面前的應(yīng)該是一個什么樣的社會？公民社會，也可以稱之為中國特色的社會主義公民社會。
所謂公民社會包含幾個基本前提：首先，在法治國家、有限政府、政治民主和市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上進行社會建構(gòu)，包括大量多元的社會組織。其次，在精神文明層面上，可以稱之為美好社會。最后，公民社會的第三個面向是公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域是公民和組織之間有各種各樣對話、協(xié)商和表達的空間，能夠形成共識，能夠影響公民權(quán)利，能夠表達一種力量，制衡政府權(quán)力。公民社會從哪里來？公民社會的建構(gòu)來自于社會改革。
中國未來的政治發(fā)展好像已經(jīng)有了一個很清晰的脈絡(luò)，并展現(xiàn)在面前。我們曾經(jīng)從改革一開始就遇到跨不過去的一道坎，就是民主化道路，在未來社會改革的建構(gòu)過程中，好像能夠跨過去。中國可以不用付出巨大的社會震蕩代價，走向一種現(xiàn)代政治，依靠什么？依靠社會改革，依靠公民社會。這個憧憬不是來自于簡單的夢想，而是來自于具有現(xiàn)實性、操作性和一定法律效力的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。
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