保障農民土地權益的中國道路
楊燕綏
大規(guī)模的機械化農業(yè)生產使得土地不可避免地走向集中?！巴恋厝绾渭小笔俏覀兠媾R的新問題，必須走出中國自己的一條路。
今天的中國依然是一個農業(yè)大國。從孫中山提出“耕者有其田”，到土地革命、人民公社，到建國后的農村家庭聯(lián)產承包責任制，再到現(xiàn)代土地走向集中，出現(xiàn)了越來越多失地農民。時至今日，我們應該思考我國的土地政策在前期土地流轉過程中出現(xiàn)的很多社會問題及其解決辦法。
我國第一部《憲法》即確定了土地公有制度，農村土地為集體所有制。法律規(guī)定了土地所有權，但對農民土地使用權缺乏規(guī)制。大規(guī)模的機械化農業(yè)生產使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我們面臨的新問題，必須走出中國自己的一條路。中國正在修訂《土地法》，農業(yè)部在前期已經開始推行土地登記制度，新一輪的城鎮(zhèn)化建設開始了，在堅持土地公有制的基礎上保護農民的土地權益，對土地的使用收益進行規(guī)制是我們今天必須面對的問題。
建立公有土地農戶信托制度
農村用地從家庭承包合同轉向土地登記制度，應當建立在土地信托基礎上。信托是19世紀英國文化創(chuàng)造的管家的信任機制，20世紀的美國文化創(chuàng)造了信托公司。而當今中國應該走出國有土地信托管理的新道路和新文化。第一，建立農戶信托制度。農戶由農村居民家庭勞動人口減去擁有城市戶口、工作和享有社會保障的人口組成。第二，按照信托的法律原理，農民應該有土地的所有權、使用權、收益權和處置權。這樣可以保證農民在土地定價、土地流轉的談判中都全盤參與。第三，對農戶口糧及其保障基本生活的農產品免交農業(yè)稅，其他土地收益按照受益人納稅的原理納稅，激發(fā)地方政府經營農業(yè)的經濟性。
由此在法律和治理的前提下，農民農村用地信托制度下，完善土地登記制度和流轉監(jiān)督制度，保證農民是國家土地受托人，擁有包括流轉決策權和征地補償索取權在內的全部產權。保證農民在土地上的收入，當農民失掉土地后，土地補償用三元保障機制，保障農民的生存權、發(fā)展權和收益權，由此構成一個支持頂層設計的中國土地農民權益方陣式理論框架。
建立失地補償三元保障機制
探討補償征地農民生存權、發(fā)展權和獲益權的三元保障機制。該機制要保障農民的三個權利，首先是保障農民的生存權，也就是要保障農民的安置，包括貨幣補償、住房保障。
保障農民的發(fā)展權，包括教育促進和就業(yè)促進，保障農民的入股分紅權，包括流轉決策、參與管理分紅，所以對農民的補償方式從三個角度來看，涉及到貨幣補償、機會補償、服務補償和維權的契約保障。把這些綜合起來，背后是農民權益的變農價值化。應當按照農民一生平均消費的公式計算農民的權益，然后再分別把計入貨幣、機會、服務和維權的部分，通過這種方式把政府的出讓行為變?yōu)橹贫劝才拧?/P>
當然，農民離開土地會有一次性補償，但這只是當前的生活安置，不是一生的生活費用。應該根據(jù)農民的年齡和他的財務生命周期所需的服務和安排，進行完整的頂層設計。
保障農民利益具有戰(zhàn)略意義
重視農民問題對中國現(xiàn)代的發(fā)展有如下兩個重要的戰(zhàn)略意義。首先是澄清城鎮(zhèn)化的內涵。城鎮(zhèn)化不是“在城市攤大餅，將農村變成老弱病殘之地”，農民市民化不僅指為進城農民發(fā)城市戶口，城鎮(zhèn)化的內涵是“農民市民化”、“農業(yè)生產工業(yè)化”和農村現(xiàn)代化，要用農村居民享有八大項公共服務的半徑來考量城鎮(zhèn)化的建設。其次是農村老年人超低的消費水平亟待改變，這將抑制中國的內需和經濟發(fā)展。
“十二五”期間面臨的一個重要問題就是怎樣從“未富先老”走向“即老即富”。有兩個群體需要關注，即合理補償農民，讓老職工福利房產殘值能夠增長。
在這個過程中亟待基于社會保障權益記錄建立居民檔案、信息共享、密鑰管理和一站式服務體系，淡化戶籍的作用，這需要推進服務型政府建設。
（作者系清華大學公共管理學院教授、就業(yè)與社會保障研究中心主任）
來源：中國科學報 2013-04-15
（http://news.tsinghua.edu.cn）
