來源：中國科學報 2013-10-28 朱旭峰
中國專家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢模式”、“外鎖模式”和“社會行動模式”。
1986年，時任國務院副總理的萬里關于《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話被《人民日報》全文刊出，標志著中國以科學決策民主決策為目標的體制改革的開端。
在公共政策學科體系里，學者們主要探討的是政策變遷是否以及在多大程度上受到了來自專家的影響，而對“政策變遷反過來是否會影響專家參與？”這一問題鮮有討論。
中國專家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢模式”、“外鎖模式”和“社會行動模式”。
迂回啟迪模式——新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系
迂回啟迪模式的損失者嵌入性強，而知識復雜性高。專家如果僅僅通過直接渠道向決策者遞交建議，將會面臨來自政策網(wǎng)絡內部的強大阻力。他們只能采取間接策略。又由于這類政策很復雜，他們的策略將是以專家身份向公眾公開研究成果，以啟迪公眾對復雜政策問題的理解，通過公眾輿論對政府施加壓力以打開“政策之窗”，最后可能啟動政策議程。議程一旦啟動，由于政策的知識復雜性，決策者仍然需要專家?guī)椭麄冏鳑Q策。但又由于不同政策方案往往造成對各利益相關者的不同影響，此時會形成許多支持不同政策方案的專家意見同時進入決策層的局面。專家此時的行動模式是“迂回啟迪”，但決策者的最終決定可能是一個相對平衡的方案。
以新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系為例。在建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系的過程中，衛(wèi)生部是最大的利益損失者。衛(wèi)生部不僅在改革啟動之初備受批評，而且在改革過程中不斷被削減權力。另外，與新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系相關的其他部門對改革方向也有利益關切。同時，和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度類似，建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系也是一個知識復雜性很高的政策工具的選擇過程。政策決策者需要通過專家了解國內實際情況和國際經(jīng)驗，而且還需要專家對公共衛(wèi)生和管理等的技術性和專業(yè)性的問題加以設計。
在新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革的過程中，專家在內部直接建議不成功的情況下，向媒體公開了研究成果，從而激發(fā)社會輿論的壓力，最后啟動政策。進入方案選擇階段后，由于醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革非常復雜，決策者邀請了諸多專家團隊向其提供專家咨詢方案。而且專家的體系設計方案也存在著很大差異，專家團隊之間存在著迂回啟迪的關系。最后，決策者綜合了專家們的建議，決定采用一個混合式的“供需兼顧”的改革方案。
直接咨詢模式——新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
直接咨詢模式的損失者嵌入性弱，而知識復雜性高。專家可以比較順利地通過直接渠道向決策者提供專業(yè)分析，揭露問題，打開“政策之窗”，從而啟動議程。議程啟動后，決策者需要專家?guī)椭麄儧Q策，因此決策者往往通過邀請專家或組建專家咨詢團隊，以獲得直接來自專家的咨詢意見。
以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例。在政策制定過程中，衛(wèi)生部是最大的受益者，而其他相關部委以及地方政府的利益幾乎沒有損失。特別是衛(wèi)生部通過“部際聯(lián)席會議”機制負責推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設的日常事務。同時，推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度又是一個知識復雜性很高的政策工具的選擇過程。決策者一方面不了解農(nóng)村衛(wèi)生保健工作的真實情況，另一方面還需要專家通過實地調研和對政策工具的試驗以了解不同政策工具的效果和可行性。
在試點推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，專家的直接咨詢成功推動了政策變遷的議程，并且沒有馬上對外公布研究成果；在方案選擇階段，衛(wèi)生部組建了專家技術指導組和研究中心以幫助政府作決策。
外鎖模式——經(jīng)濟適用房新政
外鎖模式的損失者嵌入性強，而知識復雜性低。政策相對簡單，決策者知道怎么作決定。同時由于受損失的政策利益相關者影響力大，阻礙了專家的建議發(fā)揮作用，專家事實上被鎖在門外。專家雖然可以在各種場合發(fā)表意見，但決策者不會采納他們的建議。決策者在方案選擇過程中最關注的是如何平衡利益相關者之間的利益。一旦利益關系得到妥善處理，決策就是簡單的，專家的技術性支持并不是必要的。由于專家既不能影響政府也不能影響公眾，為尋求自己的生存空間，專家在這種情景下最有可能被強勢的利益相關者俘獲。此時的“專家”已經(jīng)不是筆者所討論的“專家”了，而成為了利益集團的一分子。他們的言論也最容易被公眾識破而廣受公眾的批評。
以經(jīng)濟適用房新政為例。專家關于取消經(jīng)濟適用房制度和中央投入財政資金興建經(jīng)濟適用房的建議的利益損失者都是嵌入于決策者網(wǎng)絡的有關政府部門、地方政府和體制內人員。相反，經(jīng)濟適用房的政策工具主要包括涉及財政投入、土地供應和購房機會的分配三個方面。這些政策工具的專業(yè)復雜程度不高，而且政府掌握著與這些政策工具有關的關鍵信息。此時，決策者并不需要專家的幫助就能進行決策，而決策者首先需要考慮的是如何平衡嵌入政策網(wǎng)絡的利益相關者的利益。
在經(jīng)濟適用房新政中，專家的主張主要分成兩派：希望取消城市經(jīng)濟適用房政策或加強中央財政投入。但專家的建議都沒有太多作用，中央政府面對這兩種聲音，既沒有取消城市經(jīng)濟適用房政策，也沒有加強中央財政投入。但當全球金融危機的爆發(fā)使城市經(jīng)濟適用房建設重新被定義為拉動內需的工具時，中央政府迅速決定，投入大量的財政資金支持經(jīng)濟適用房建設。
社會行動模式——取消收容遣送制度等
社會行動模式的損失者嵌入性弱，而知識復雜性低。政策相對簡單，同時政策變遷又和政策網(wǎng)絡中的利益相關者沒什么聯(lián)系，因此決策者對專家建議漠不關心。如果專家想影響議程，他們就需要采用更加激進的行動策略。有時候專家可能成為社會運動的動員者和參與者，此時專家的“專家身份”無關緊要，重要的是專家的行動模式是否引起足夠多的媒體關注。一旦議程被啟動，決策者能輕松制定方案，專家咨詢在此過程中并不是必要的。
以取消收容遣送制度為例。在國務院取消收容遣送制度的政策變遷過程中，專家選擇放棄了自己的專家身份，而以普通“公民”的身份投身于一場社會運動之中，而當取消收容遣送制度的議程啟動后，政府非常迅速地制定了新政策。隨著這次嘗試的成功，專家的這種社會運動的參與模式被不斷效仿。在孫志剛事件之后的若干年里，很多專家發(fā)起或參與了多個創(chuàng)新性的社會運動，以求影響政策變遷和公共決策。
