來(lái)源： 上海證券報(bào)
■改革相互關(guān)聯(lián)相互影響的復(fù)雜程度，決定了中國(guó)國(guó)家治理體系治理能力的現(xiàn)代化之路是泥濘前行的過(guò)程，需要把頂層設(shè)計(jì)與漸進(jìn)調(diào)試有機(jī)結(jié)合。
■國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個(gè)核心的內(nèi)容：基本的政治制度、公共價(jià)值、治理體系和治理能力，它們之間密切聯(lián)系，但又各自相對(duì)獨(dú)立?；镜恼沃贫扰c各個(gè)國(guó)家的傳統(tǒng)、歷史和人民的意愿是密切相關(guān)的，不同的國(guó)家有不同的選擇;國(guó)家治理體系、治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的核心要素。在這方面，各個(gè)國(guó)家之間有一定的可比性。從公共管理的角度看，我們現(xiàn)階段最核心的問(wèn)題是在保持政治制度漸進(jìn)改革前提下厘清公共價(jià)值，盡快實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。
十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為什么在這個(gè)歷史階段對(duì)國(guó)家治理體系治理能力提出了這樣的要求?如何推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?接下來(lái)我們將面臨什么樣的挑戰(zhàn)?
國(guó)內(nèi)外環(huán)境要求提升國(guó)家治理能力
堅(jiān)持發(fā)展仍然是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)體制改革仍是全面深化改革的重點(diǎn)。不過(guò)，一些學(xué)者仍感到意外，為什么在這個(gè)時(shí)候提出中國(guó)全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?
這要從中國(guó)改革開(kāi)放的歷史說(shuō)起。1978年中國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放，期間經(jīng)歷了一些重大轉(zhuǎn)型。首先是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始高速增長(zhǎng)，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有一些波動(dòng)，但總體上前些年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)每年平均起來(lái)是10%。另外就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從農(nóng)業(yè)制造業(yè)到制造業(yè)，再到服務(wù)業(yè)，制造業(yè)占比基本在50%以下，中國(guó)現(xiàn)在是制造業(yè)大國(guó)，制造業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中有著不可替代的作用。再?gòu)木蜆I(yè)結(jié)構(gòu)看，改革開(kāi)放之初70%的勞動(dòng)力就業(yè)是在農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)只有30%多一點(diǎn)，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)在逐漸上升，這是非常值得關(guān)注的。從社會(huì)形態(tài)來(lái)看，中國(guó)正從相對(duì)比較封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)向一個(gè)更加開(kāi)放的城鎮(zhèn)化社會(huì)轉(zhuǎn)移。從治理體系看，改革開(kāi)放之初是高度集中，現(xiàn)在是更加注重效率和參與的轉(zhuǎn)型，政府部門所做的工作包括在基層民主和社會(huì)治理等方面也都有了重大推進(jìn)。
關(guān)于成功的因素，有很多人做過(guò)各種各樣的總結(jié)，有人提出了中國(guó)模式、中國(guó)道路等等。我們總結(jié)歸納起來(lái)可以有幾點(diǎn)，首先是解放思想，擺脫了意識(shí)形態(tài)的束縛，按照中國(guó)的實(shí)際制定政策、推進(jìn)政策。其次是中國(guó)保持了穩(wěn)定，體制改革與經(jīng)濟(jì)改革保持協(xié)調(diào)。我們學(xué)院(即清華大學(xué)公共管理學(xué)院，編者注)從2007年、2008年開(kāi)始招收了一批非洲的政府官員讀國(guó)際公共管理的碩士，很多非洲的同學(xué)們談到，非洲發(fā)展最大的問(wèn)題不在于經(jīng)濟(jì)政策，不在于其他的公眾治理的問(wèn)題，而關(guān)鍵在于它的政治不穩(wěn)定。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)保持了穩(wěn)定，這樣使得我們的改革能夠穩(wěn)妥進(jìn)行，同時(shí)中國(guó)還提高了政府效率，確保了有效治理。這與中國(guó)改革的方式是分不開(kāi)的，即勇于實(shí)踐，堅(jiān)持漸進(jìn)式改革開(kāi)放，我們之前是摸著石頭過(guò)河，是逐漸試錯(cuò)的過(guò)程。
中國(guó)下一步改革與發(fā)展面臨著一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，資源環(huán)境約束日益顯現(xiàn)，比如霧霾，已經(jīng)成為生活中揮之不去的陰影。社會(huì)多元、貧富差距加大、信任缺失也是比較普遍的。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)治理水平提升緩慢，這是值得研究思考的問(wèn)題。從上世紀(jì)90年代到2012年，從政府的效能、法律監(jiān)管、腐敗控制等方面看，應(yīng)該說(shuō)這些和我們經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是不相適應(yīng)的。
怎么辦?在黨的十八大前后大家有各種各樣的爭(zhēng)論，有人認(rèn)為我們經(jīng)濟(jì)改革沒(méi)有完全到位，行政權(quán)力廣泛尋租，解決辦法是建立法制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。也有人認(rèn)為，強(qiáng)勢(shì)政府和有強(qiáng)大控制力的國(guó)有經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的原因，未來(lái)發(fā)展應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持半統(tǒng)制、半市場(chǎng)的模式。
2012年10月在天津舉辦的中國(guó)管理學(xué)年會(huì)上，當(dāng)時(shí)很多學(xué)者表示，中國(guó)從1979年以來(lái)實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的重大轉(zhuǎn)型，取得了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成功，下一步改革應(yīng)該啟動(dòng)以公共管理現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的國(guó)家制度建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型，真正為中國(guó)長(zhǎng)治久安與和諧發(fā)展奠定基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)提了三方面的改革。2013年十八屆三中全會(huì)提出了完善中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的總目標(biāo)，我覺(jué)得恰恰是回應(yīng)了中國(guó)公共管理學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和我們的呼喚。
此外，從國(guó)際環(huán)境來(lái)講，中國(guó)也需要在推進(jìn)國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力方面做更多的努力。在目前的全球化環(huán)境下，世界上任何一個(gè)角落發(fā)生的事情都可能對(duì)我們的生活產(chǎn)生重大影響。
國(guó)家治理體系
與治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容
我們正在做國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化框架的相關(guān)研究。其實(shí)，十八屆三中全會(huì)提出這方面的概念和重大命題后，很多學(xué)者也做過(guò)很多研究，從國(guó)家視角、社會(huì)視角，以及從關(guān)注政治能力提升與行政能力提升等幾個(gè)緯度進(jìn)行了歸納，提出了很多想法。
我們感覺(jué)，在深化改革作為總目標(biāo)的情況下，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個(gè)核心的內(nèi)容。第一個(gè)核心內(nèi)容是基本政治制度，就是我們國(guó)家治理權(quán)力產(chǎn)生的方式和運(yùn)營(yíng)，這塊叫完善中國(guó)特色社會(huì)主義，這個(gè)內(nèi)容與其他部分是不可分割的。第二個(gè)重大的內(nèi)容是價(jià)值體系，這個(gè)價(jià)值體系就是在基本制度下的執(zhí)政理念，任何一個(gè)系統(tǒng)都會(huì)具備一定主導(dǎo)性，對(duì)我們政治行為規(guī)范確定方向。美國(guó)在上世紀(jì)三、四十年代有過(guò)政治行政的討論，其中討論過(guò)政治行政要價(jià)值中立。有些學(xué)者談到，實(shí)際上價(jià)值中立是不可能的，你執(zhí)政的行為、執(zhí)政具體操作等等背后其實(shí)都隱含著很多的價(jià)值理念，今天談到的公平正義、公眾參與、公開(kāi)透明、正當(dāng)程序，這些在20年前、30年前大家不會(huì)想到，而這恰恰說(shuō)明我們的價(jià)值觀念、價(jià)值理念在發(fā)生變化。第三個(gè)是治理體系，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的功能定位與組織體系相互關(guān)聯(lián)，運(yùn)行機(jī)制涉及很多不同類型機(jī)構(gòu)的功能定位，現(xiàn)在總體來(lái)講是按照同樣的模式組織的，但是實(shí)際上行政型的機(jī)構(gòu)與監(jiān)管型的機(jī)構(gòu)乃至服務(wù)型機(jī)構(gòu)，它們的運(yùn)行邏輯是不同的，也涉及不同層級(jí)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，地方政府和中央政府的協(xié)調(diào)機(jī)制等等。最后就是治理能力，即國(guó)家擁有的智力資源、配制方式和有效使用的能力，這里包括人力資源、財(cái)力信息等等，包括中央與地方的匹配，包括緊急狀態(tài)下能不能夠動(dòng)員這些能力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等。
歸納一下，我們覺(jué)得國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個(gè)基本要素：基本的政治制度、公共價(jià)值、治理體系和治理能力，它們之間有著密切聯(lián)系，但又各自相對(duì)獨(dú)立?；镜恼沃贫群透鱾€(gè)國(guó)家的傳統(tǒng)、歷史和人的意愿是密切相關(guān)的，不同的國(guó)家有不同的選擇，國(guó)家治理體系、治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志核心要素。在這方面，各個(gè)國(guó)家之間有一定的可比性，所以有一些學(xué)者也在說(shuō)，到底有哪些指標(biāo)可以把它提煉出來(lái)，對(duì)各個(gè)國(guó)家治理能力進(jìn)行比較。我們認(rèn)為，如果從公共管理的角度來(lái)看，我們現(xiàn)階段最核心的問(wèn)題是在保持政治制度漸進(jìn)的改革前提下厘清公共價(jià)值，盡快實(shí)現(xiàn)治理體系治理能力的現(xiàn)代化。
漸進(jìn)調(diào)試 泥濘中前行
推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的若干挑戰(zhàn)，我用了一個(gè)泥濘前行的比喻，對(duì)這個(gè)問(wèn)題做一點(diǎn)解釋。
研究公共管理的人都知道，著名學(xué)者林德布洛姆在1959年發(fā)表了一篇文章，堪稱公共管理學(xué)界的經(jīng)典之作。針對(duì)美國(guó)公共政策和公共管理的現(xiàn)實(shí)，他提出，改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，實(shí)際涉及的是如何選擇最佳戰(zhàn)略問(wèn)題，所謂理性的全盤整體優(yōu)化的方式其實(shí)是很難執(zhí)行的，全盤分析對(duì)改革家的理性和科學(xué)知識(shí)要求太高，另外社會(huì)也是在不斷變化的，社會(huì)生活有不確定性，很難掌握得十全十美，而且將來(lái)要有政策的不斷改進(jìn)調(diào)試。所以他認(rèn)為，這種改革不是一個(gè)很理性的全面規(guī)劃的科學(xué)，而是一個(gè)很紛繁復(fù)雜的也可以說(shuō)是泥濘前行的過(guò)程。
他認(rèn)為，這種改革往往不是一個(gè)理性的目標(biāo)導(dǎo)向，而是解決問(wèn)題導(dǎo)向。在這個(gè)過(guò)程中，不是目標(biāo)和理論導(dǎo)向解決問(wèn)題，而是漸進(jìn)的試錯(cuò)，不斷地嘗試、學(xué)習(xí)。
其中有兩層含義。第一層是漸進(jìn)的調(diào)試，改革過(guò)程不是把每個(gè)過(guò)程執(zhí)行，需要反復(fù)試錯(cuò)才會(huì)成功。如果說(shuō)，中國(guó)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)體制改革是通過(guò)這樣的方式取得成功的，今后公共治理體系的現(xiàn)代化可能我們這個(gè)經(jīng)驗(yàn)還不能拋棄，還必須得堅(jiān)持。
第二層含義是引申，從某種意義上來(lái)講是一種指引。這個(gè)也是說(shuō)，中國(guó)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)是非常艱難的，有各種各樣的利益集團(tuán)關(guān)系在糾纏，不能把它想象成是一帆風(fēng)順的過(guò)程。正是這樣，用泥濘前行來(lái)說(shuō)明我們是這樣一個(gè)過(guò)程，需要我們要有這樣的思想準(zhǔn)備，去推動(dòng)這個(gè)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的成功。
大家也知道，我們這一輪改革特別強(qiáng)調(diào)的是頂層設(shè)計(jì)以及系統(tǒng)推進(jìn)，這個(gè)其實(shí)是針對(duì)我們國(guó)家過(guò)去這幾年改革的碎片化、隨機(jī)的情況比較多而提出來(lái)的，這是非常有必要的。但是我覺(jué)得，我們要認(rèn)識(shí)到改革的本質(zhì)，頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)必須與漸進(jìn)調(diào)試、泥濘前行結(jié)合。如果我們講中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是摸著石頭過(guò)河，也許我們國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程就是泥濘前行。
邁向現(xiàn)代化過(guò)程中將面臨諸多挑戰(zhàn)
下面針對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中面臨的諸多難題舉幾個(gè)例子。首先一個(gè)就是如何正確診斷問(wèn)題的根源。
中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)與全世界執(zhí)政者面臨的挑戰(zhàn)有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方就是我們傳統(tǒng)講的市場(chǎng)失靈、政府失靈、社會(huì)失靈等這些問(wèn)題都存在，但如果把這個(gè)問(wèn)題拿過(guò)來(lái)，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)這幾個(gè)筐子裝不了中國(guó)的問(wèn)題。中國(guó)的問(wèn)題除了市場(chǎng)失靈之外，還有一類就是市場(chǎng)不健全。我們這個(gè)市場(chǎng)是轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)，有些產(chǎn)權(quán)還不夠明晰，我們是行政壟斷，有些機(jī)構(gòu)還不存在，我們市場(chǎng)不是比較成熟的市場(chǎng)。于是，當(dāng)這些問(wèn)題交織在一起時(shí)，我們往往對(duì)問(wèn)題的根源一開(kāi)始就診斷錯(cuò)誤了，有些是市場(chǎng)不健全的問(wèn)題，我們把它歸罪于市場(chǎng)失靈，本來(lái)我們應(yīng)該更好推進(jìn)市場(chǎng)作用的發(fā)揮，政府的手伸進(jìn)來(lái)。所以我們看前些年的改革也有一些教訓(xùn)，中間出了不少問(wèn)題，把這兩類問(wèn)題混淆是原因之一。后面還有很多問(wèn)題，如果我們找不到問(wèn)題根源，所開(kāi)藥方往往就是錯(cuò)誤的。所以怎么樣能夠把問(wèn)題根源和解決方案合理匹配，這是公共管理學(xué)者應(yīng)該在這方面做出貢獻(xiàn)的。
如何確定改革所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)模式?很多學(xué)者在研究和討論問(wèn)題時(shí)特別提到，政府、社會(huì)與市場(chǎng)在公共事務(wù)中應(yīng)當(dāng)如何有機(jī)配合，一起實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。不過(guò)，真正在具體操作時(shí)，往往并沒(méi)有像大家所想的那么簡(jiǎn)單。
最近一個(gè)學(xué)生做了關(guān)于北京市幼兒入園難的案例，這是典型的三者之間到底該怎么發(fā)揮作用的案例。有一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者在前幾年發(fā)表的一篇論文中談到，一個(gè)社會(huì)一個(gè)國(guó)家的教育投資，在學(xué)前教育社會(huì)投資的收益最高，學(xué)前教育的投入作為理性社會(huì)來(lái)講應(yīng)該是大的投資，但北京市的情況讓我大吃一驚。北京僅2008年到2012年就有46萬(wàn)新出生的兒童，但幼兒園現(xiàn)在只有1245所，其中教育部門的只有不到30%，集體不到20%，民辦1/3多一點(diǎn)，其他還有一些，所以現(xiàn)在北京兒童入園難非常典型。這里就有一個(gè)典型問(wèn)題，什么事情該政府做?什么事情該市場(chǎng)做?什么事情該社會(huì)做?所以如何確定和諧共治的模式，這是我們面臨的挑戰(zhàn)。
如何平衡在不同公共職能中的角色定位?在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制并行中，政府怎么相機(jī)抉擇?新一屆政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)社會(huì)活力方面做了很多工作，但是我們社會(huì)性規(guī)制面臨重大挑戰(zhàn)。盡管政府這些年的監(jiān)管質(zhì)量有所提高，不過(guò)，調(diào)研后我們也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前監(jiān)管的質(zhì)量水平難以令公眾滿意，真正滿意有效預(yù)計(jì)只有6%多一點(diǎn)，絕大多數(shù)屬于不滿意，而且對(duì)社會(huì)性監(jiān)管體系，尤其像食品藥品監(jiān)督、企業(yè)排污安全生產(chǎn)等方面，大家是非常不滿意的。
在理性制度與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的巨大差距下，若要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系有效運(yùn)作，基本前提是政府運(yùn)作資源和有效職能的匹配。不過(guò)從目前情況看，這方面的差距也是很大的。首先就是人力資源，現(xiàn)在全社會(huì)整體的印象是公務(wù)員人數(shù)太多了，但從公務(wù)員人數(shù)占整個(gè)勞動(dòng)人口比重看，中國(guó)顯然是不算高的。最近幾年政府公共職能增加得非?？?，在這種情況下簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)公務(wù)員太多了，需要削減政府人員，其實(shí)這違反了最基本的行政原理。很多中央政府部門都知道，幾乎沒(méi)有哪個(gè)中央部門不去借人的，有時(shí)候借的人超過(guò)了原來(lái)的編制，這樣的運(yùn)行不是科學(xué)的運(yùn)行。
此外，在財(cái)力配制方面，與政府職能的定位也不相匹配。與此同時(shí)，不同地區(qū)財(cái)力資源配置也存在差距。有關(guān)公務(wù)員薪酬問(wèn)題是大家討論比較多的，公務(wù)員薪酬整體偏低。我們?cè)谡{(diào)研中也確實(shí)了解了一下，讓公務(wù)員與同等專業(yè)技術(shù)水平的員工和科研人員相比，有近2/3的人認(rèn)為是低于企業(yè)員工的，70%的人認(rèn)為是低于科研機(jī)構(gòu)或者是高校的。
如何應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)不確定事件?目前我們面臨各種問(wèn)題，比如鄰避現(xiàn)象。這幾年中國(guó)式的鄰避不斷興起，這里面涉及一系列的問(wèn)題，剛才特別談到PX公眾認(rèn)知的問(wèn)題，實(shí)際上專家和公眾對(duì)PX風(fēng)險(xiǎn)感知有巨大差距，風(fēng)險(xiǎn)溝通也是巨大的問(wèn)題。而且對(duì)比分析在歷次PX事件后發(fā)現(xiàn)，其實(shí)很多問(wèn)題從公共治理的角度來(lái)講都值得我們反思。
最后特別要提到的是，我們的工業(yè)選址決策模式亟待改變。最核心的是我們絕大部分選址決策一開(kāi)始都是政府和企業(yè)主導(dǎo)的封閉式的，怎么樣能夠有效和公眾進(jìn)行溝通?這是一個(gè)關(guān)鍵，往往到了最后，報(bào)告已經(jīng)出來(lái)了，只能進(jìn)行一些可行性環(huán)評(píng)或者穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但這個(gè)過(guò)程已經(jīng)太遲了，所以這個(gè)決策模式的改變我們也需要考慮。
總之，我們認(rèn)為，中國(guó)的改革相互關(guān)聯(lián)相互影響的復(fù)雜程度，決定了中國(guó)國(guó)家治理體系治理能力的現(xiàn)代化之路是泥濘前行的過(guò)程，需要把頂層設(shè)計(jì)與漸進(jìn)調(diào)試有機(jī)結(jié)合。行政學(xué)在中國(guó)發(fā)展已近百年，現(xiàn)在對(duì)公共管理學(xué)者來(lái)說(shuō)是最好的時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已向研究者們提出了要求，我們要勇于承擔(dān)這樣的歷史責(zé)任。
(本文根據(jù)薛瀾教授近日在2014復(fù)旦管理學(xué)國(guó)際論壇上的演講整理而成)
