來源：《新清華》第1975期
國(guó)家治理改革的重大部署
十八屆三中全會(huì)決定提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這次十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，是全面推進(jìn)國(guó)家治理體系改革的重大部署。將法治作為治國(guó)理政的基本方式，為中國(guó)的改革進(jìn)一步明確了方向，這就是建立基于法治的國(guó)家治理體系，依托法治加強(qiáng)國(guó)家治理能力。
十八屆四中全會(huì)的《決定》是對(duì)中國(guó)政治建設(shè)作出的重大部署，將會(huì)引領(lǐng)新一輪的中國(guó)政治體制改革。黨的十七大和十八大報(bào)告都強(qiáng)調(diào)，發(fā)展和加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。十八屆三中全會(huì)決定已經(jīng)提出建設(shè)法治中國(guó)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這次的《決定》則是全面闡述如何建設(shè)法治中國(guó)。中國(guó)政治改革的基本取向是民主和法治，《決定》系統(tǒng)闡述了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系，以及人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的關(guān)系，提出依憲治國(guó)、依規(guī)治黨的重大方針，為中國(guó)政治建設(shè)進(jìn)一步明確了方向。
建設(shè)國(guó)家治理的軟件基礎(chǔ)設(shè)施
從完善國(guó)家治理體系的角度來看，法治建設(shè)的目的是為國(guó)家治理提供軟件基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)擁有世界上最大規(guī)模的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、電信基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施和水利基礎(chǔ)設(shè)施等，但是中國(guó)的軟件基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平并不相稱。要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國(guó)必須大力提高法治水平，加強(qiáng)法治軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，快速提升制度現(xiàn)代化的水平。
從公共管理的角度來看，當(dāng)前中國(guó)面臨的很多公共事務(wù)的困境，有相當(dāng)一部分可以歸結(jié)為體制問題，究其根源是法治問題。例如關(guān)于流域綜合管理，學(xué)界很早就提出了建立綜合性的流域管理委員會(huì)，但在實(shí)踐中進(jìn)展非常緩慢，其體制根源是中國(guó)的行政管理機(jī)構(gòu)主要依賴于行政授權(quán)而不是法律授權(quán)。目前與“水”相關(guān)的部門如水利、環(huán)保、漁業(yè)部門等，都分別設(shè)立了流域性的管理機(jī)構(gòu)，但這些流域機(jī)構(gòu)難以整合，主要就是因?yàn)楝F(xiàn)有的流域機(jī)構(gòu)是中央部委的派出機(jī)構(gòu)，其職能權(quán)限來源于中央部委的行政授權(quán)。建設(shè)綜合性的流域管理體制，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法是法律授權(quán)給流域機(jī)構(gòu)，形成處理跨行政區(qū)和跨部門的綜合性流域管理體制。因此，如果中國(guó)能夠深化法治體系建設(shè)，就有可能通過法律授權(quán)的方式，解決流域綜合管理的體制問題。
確立規(guī)則社會(huì)的制度權(quán)威
中國(guó)社會(huì)建設(shè)的方向是從人治社會(huì)走向法治社會(huì)，從這個(gè)角度來看，這次四中全會(huì)將是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)里程碑。從人治走向法治，核心是建設(shè)一個(gè)規(guī)則社會(huì)，既有法可依、有法必依，又執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，特別是已有的法律法規(guī)能夠有效落實(shí)，也就是要樹立制度權(quán)威。那么，制度如何才能有權(quán)威呢？社會(huì)科學(xué)的研究表明，制度要樹立權(quán)威需要有三個(gè)方面的要素。
第一是制度本身要合理。目前中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)有一個(gè)相對(duì)完整的法律體系，未來需要完善立法體制，提高立法質(zhì)量，使法規(guī)制訂得更公平合理，便于社會(huì)認(rèn)可和遵行。
第二是制度要有外在的強(qiáng)制力。這有賴于通過不斷完善司法體系，切實(shí)保障法規(guī)的執(zhí)行。
第三是制度還要有內(nèi)在的約束。全社會(huì)要樹立法治觀念，形成尊重法規(guī)的文化和傳統(tǒng)。廣大公民樹立尊重法律的意識(shí)，社會(huì)形成全民守法的風(fēng)氣，這對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。
上述三個(gè)方面，這次《決定》都多有涉及。例如，《決定》中提到依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合、建設(shè)社會(huì)主義法治文化的問題。從這個(gè)角度來看，法治建設(shè)不單是法律本身的問題，還涉及到社會(huì)的方方面面，因此法治建設(shè)需要著眼于全局全方位推進(jìn)。
對(duì)社會(huì)科學(xué)研究提出的挑戰(zhàn)
從公共管理學(xué)科的角度來看，這次四中全會(huì)對(duì)我們的學(xué)科提出了很多新的挑戰(zhàn)。例如，如何科學(xué)地制定制度，如何確保制度的有效執(zhí)行？如何從學(xué)理上理解不完全執(zhí)法現(xiàn)象？如何使制度的制定者能夠承擔(dān)責(zé)任，確保立法的公平合理性？法治社會(huì)如何克服潛規(guī)則的影響？這樣一些重要的制度問題，需要更多的學(xué)術(shù)研究來提供見解和支撐。
中國(guó)正處于全面推進(jìn)和深化改革的關(guān)鍵時(shí)期。大規(guī)模的法治改革和制度建設(shè)，對(duì)社會(huì)科學(xué)相關(guān)研究提出了更高的要求。如何提高制度研究的理論水平，全面推進(jìn)法治建設(shè)的科學(xué)化，已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)學(xué)者面對(duì)的重大課題。因此，需要加強(qiáng)有關(guān)學(xué)術(shù)工作的支持力度，特別是加強(qiáng)公共治理和制度分析等方面的研究，不斷提升法治建設(shè)的科學(xué)支撐水平。
注：本文為清華教師學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神座談會(huì)教師發(fā)言選編。
