研究導語
長期以來，為了鼓勵地方創(chuàng)新，中央總是給予地方很多“先行先試”的特權(quán)，有些特權(quán)在本質(zhì)上與現(xiàn)行法律法規(guī)不相一致，地方某些“權(quán)宜性改革”一旦被視作制度創(chuàng)新，就有固化的危險。
本文節(jié)選自2013年CIDEG重大研究課題《中國公共治理體系改革研究》，該項目由清華大學公共管理學院、清華CIDEG主任薛瀾教授親自主持，研究主要聚焦于央地關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整、編制管理體系改革、公務(wù)員激勵機制改革、政府監(jiān)管體系改革和社會治理改革等一系列關(guān)系到新一輪政治體制改革的問題，為中國建立比較穩(wěn)定和現(xiàn)代的國家運行治理體系，為國家的長治久安和和諧發(fā)展奠定制度性的基礎(chǔ)問題。目前項目已完成基礎(chǔ)研究報告，面臨結(jié)題評審。清華“CIDEG"特將研究中的精彩論述分篇刊載，以饗讀者。
央地關(guān)系結(jié)構(gòu)中的問題
“頂層設(shè)計”與地方創(chuàng)新關(guān)系定位不清
長期以來，為了鼓勵地方創(chuàng)新，中央總是給予地方很多“先行先試”的特權(quán)。但是，這種“試錯”性的改革思路，往往帶來較高的改革成本。這種改革成本在“增量改革”時期或許并不明顯，在改革攻堅時期，卻積累了一定的風險。并且，有些特權(quán)在本質(zhì)上與現(xiàn)行法律法規(guī)不相一致，地方某些“權(quán)宜性改革”一旦被視作制度創(chuàng)新，就有固化的危險。
為應對上述問題，2010年10月中國改革正式引入了“頂層設(shè)計”的概念，旨在推動整體性、全局性的改革。但是，此后黨和國家領(lǐng)導人雖然在多個場合多次提到改革的“頂層設(shè)計”，對這一概念的內(nèi)涵和外延卻沒有做出清晰的界定?！绊攲釉O(shè)計”的提出，并沒有給予地方創(chuàng)新以明確的法律依據(jù)和制度保障。地方的新制度運行不久，依然會陷入上下難以對接的體制困境和法律困境。缺乏法律依據(jù)的創(chuàng)新成果很難通過立法方式保存下來，這就極大影響了改革舉措的穩(wěn)定性和可推廣性，造成資源的極大浪費。并且，由于缺乏法定的寬容失敗和免責機制，不少地方的創(chuàng)新實踐陷入了進退維谷的尷尬境地，創(chuàng)新熱情消減。
中央與地方權(quán)責劃分不明晰
(1)央地權(quán)力配置的行政化
建國以來，中央與地方的關(guān)系進行了多次重大調(diào)整，權(quán)力收放經(jīng)常處于往復循環(huán)中。但是，在這些改革中，中央政府的放權(quán)與收權(quán)往往缺乏法律依據(jù)，中央與地方關(guān)系變動依據(jù)的是黨或政府的決議或文件，而不是國家的法律。這種具有隨意性、非規(guī)范性、非平等性特征的行政化分權(quán)方式不能從根本上擺脫計劃體制下權(quán)力“下放—上收—下放”的惡性循環(huán)。頻繁的收權(quán)、放權(quán)，時而分級管理，時而高度集中，造成空間上地方權(quán)限的模糊和時間上地方權(quán)限的斷續(xù)，這也正是地方政府行為短期化、“上有政策、下有對策”等問題產(chǎn)生的重要原因。
(2)各級政府職權(quán)設(shè)計中的“全能主義”傾向
目前，我國中央政府與各級地方政府在職能、職責設(shè)置上是高度統(tǒng)一和一致的。除了少數(shù)事權(quán)，如外交、國防、貨幣發(fā)行等專屬中央外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎是中央政府的翻版。
具體而言，我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第八十九條規(guī)定了國務(wù)院所擁有的18項職權(quán)，現(xiàn)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》第五十九條規(guī)定了縣以上人民政府的10項職權(quán)，第六十一條規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的7項職權(quán)。從這些規(guī)定可以看出，從中央到基層各級政府的職權(quán)基本上是按全能政府的理念設(shè)計的，每一級政府都在管理大體相同的事情，各級政府在職能上的差異并不明顯。并且，每級政府職責的最后一條都是“辦理上級國家行政機關(guān)(上級人民政府)交辦的其他事項”，這條規(guī)定以服從上級管理的名義，將各級政府的所有職責潛在地貫穿在整個政府體系中。這種法律制度的后果在于，各級政府職權(quán)重疊，缺乏對各自權(quán)力來源、事項管轄等方面的合理劃分，致使上級政府可以越權(quán)行使下級政府權(quán)力，進而出現(xiàn)部門與地方從自身利益出發(fā)，爭搶立法權(quán)與管理權(quán)的現(xiàn)象。
(3)“職責同構(gòu)”對地方各級政府創(chuàng)新的束縛
近些年，相比中央政府大刀闊斧的機構(gòu)改革，地方各級政府“職責同構(gòu)”的現(xiàn)象并沒有太大改變。大多數(shù)地方黨政機構(gòu)仍完全復制中央層面，黨委、政府、人大、政協(xié)和紀委五套班子綜合起來極為龐大臃腫，有些直轄市，省會城市的市、縣/區(qū)、街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置仍高度重疊，造成了極大浪費。
也正是由于“上下對口”這一歷史和現(xiàn)實因素的存在，近些年出現(xiàn)的幾個力度較大、較有地方特色的政府機構(gòu)改革也幾乎都以失敗告終。以海南省為例。在海南建制時，中國社會科學院研究組在“小政府、大社會”的思路下為海南設(shè)計了一個相對精簡的架構(gòu)。該研究組認為，對于省級政府來說，有17項基本職能，再加上省級人民銀行和統(tǒng)計局，政府應由19個部門組成。海南省政府最終成立了24個廳局(相當于其他省份的一半)。此后，許多問題卻一直困擾著海南省政府。比較突出的就是省政府與中央政府和下級政府的對口問題。到了1992年，海南省政府的24個廳局就擴張為25個廳和11個局，此外還有6個直屬局和18個經(jīng)濟實體。又如，2008年以后，深圳市率先開展了大部制改革，除教育局、公安局、司法局、民政局、審計局、口岸局和臺辦7個機構(gòu)保留不變外，其他部門、機構(gòu)都納入了調(diào)整范圍。其中，市應急辦整合了原有市政府辦公廳值班室、應急辦、安監(jiān)局、人防辦和地政局的職能，形成了一種非常特殊的“小蠻腰”結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)雖然在深圳市政府一級減少了機構(gòu)數(shù)量，但實際造成了市應急辦與廣東省一級和深圳區(qū)一級相關(guān)部門上下銜接的困難，所謂“條條對接、塊塊兜底”的工作原則，也常常使市應急辦的工作人員處在疲于應對上下兩級各種部門的混亂狀態(tài)中。因此，類似的地方政府改革創(chuàng)新，其有效性與可持續(xù)性都有待實踐檢驗。
央地關(guān)系改革策略
基本改革原則
(1)法治原則
一方面，中央與地方事權(quán)的劃分必須在憲法和法律所規(guī)定的原則、規(guī)則下進行;另一方面，由于現(xiàn)有憲法和法律在政府事權(quán)劃分方面存在明顯缺陷，這就要求及時把通過實踐檢驗的可行標準、機制、辦法上升為法律，使政府間的權(quán)力劃分獲得有效的法律保障。
(2)效率原則
在市場經(jīng)濟條件下，政府以向社會提供公共服務(wù)和產(chǎn)品為天職，然而，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有層次性和外溢性特征。這就要求不同層次的公共產(chǎn)品應由不同級別的政府提供，從而有效避免效率損失。中央與地方在劃分公共事務(wù)管轄權(quán)時應盡量堅持效率原則，在同等條件下，由效率最高的一級政府來提供該公共產(chǎn)品。
(3)激勵相容原則
在中央“選擇性集權(quán)”的背景下，應積極探索如何使中央與地方的改革激勵相一致，從而保證國家意志的有效貫徹。
1978年以前，中央對地方統(tǒng)治是“忠誠/命令”式的權(quán)威類型;改革開放后，中央對地方的激勵變成了“忠誠/政績”式的政治契約，政績優(yōu)先成為考核和提拔地方官員的最主要標準，由此造成地方之間的“自上而下的標尺競爭(Benchmarking)”。不可否認，這一激勵機制激發(fā)了地方為增長而競相發(fā)展的動力，在國家經(jīng)濟崛起的過程中扮演了重要的角色。但是，為了增長而競爭的地方行為也導致了地區(qū)間的相互攀比和惡性循環(huán)。地方為了獲得更大的優(yōu)惠政策，采取各種手段向中央“討價還價”“跑部錢進”;本屬于中央政府壟斷行使的權(quán)力(如發(fā)債權(quán))，在執(zhí)行中也常常遭到地方政府的抵制，“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象時有發(fā)生。這在一定程度上擴大了國內(nèi)地區(qū)間的發(fā)展差距，壓抑了經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展積極性。因此，如何設(shè)計中央與地方的激勵相容機制，使地方政府成為促進地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的“幫助之手”，而防止它變成攫取地方資源的“掠奪之手”，是中央地方關(guān)系改革的重要議題。
具體改革舉措
(1)制定中央與地方關(guān)系基本法，使央地關(guān)系由行政性分權(quán)向法律性分權(quán)轉(zhuǎn)變
我國憲法有30多處涉及中央與地方關(guān)系，但從內(nèi)容看，存在與現(xiàn)實脫鉤和矛盾的現(xiàn)象，亟待通過修憲或釋憲予以完善。鑒于此，理論界提出了種種有關(guān)央地基本法的具體主張和構(gòu)想。首先，央地基本法在維持憲法“發(fā)揮兩個積極性”的前提下，進一步明確中央與地方職責權(quán)限劃分的基本原則和程序方法。其次，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確將國家公共事務(wù)區(qū)分為中央專屬事務(wù)、央地共管事務(wù)、地方自主性事務(wù)，并確立相應的原則根據(jù)環(huán)境的變化對中央與地方的專屬事務(wù)進行必要的靈活調(diào)整。再次，根據(jù)中央與地方負責的事務(wù)范圍，合理配置中央與地方的財權(quán)、財力。明確中央專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付的比例、方式、程序。最后，規(guī)定調(diào)處中央與地方之間權(quán)限糾紛的主體、渠道、方式和程序。
(2)將“公民滿意度”指標納入地方政府主要官員的政績評價中，引導地方政府唯GDP目標的行為轉(zhuǎn)變
在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導思想下，地方官員的政績考核與升遷主要關(guān)注以GDP為代表的經(jīng)濟指標，這一考評機制在取得顯著成效的同時也帶來了一系列的問題。因此，引導地方政府的行為轉(zhuǎn)變要通過調(diào)整政績考核標準來實現(xiàn)。首先，地方考核將不再簡單地以GDP增速為主要依據(jù), 應加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)、新型農(nóng)業(yè)、民生工程等指標的權(quán)重，淡化經(jīng)濟發(fā)展類目標，加強社會服務(wù)類目標，從而引導地方政府從原來的注重經(jīng)濟數(shù)量和增長速度向注重增長質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，從原來的注重經(jīng)濟發(fā)展向注重人與自然、社會的和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。第二，邀請社會公眾加入地方政府的政績評估，引入“民意調(diào)查”環(huán)節(jié)，特別是把測評對象的“利益攸關(guān)方”納入民意測評范圍，以提高評價的廣泛性和真實性?！白韵露稀钡目己烁母锟梢约訌娫u估主體多元化，保證政府績效評估的有效性。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。
(3)以公共事務(wù)的自身屬性為基本標準，劃分中央與地方的公共事務(wù)管轄權(quán)
基于公共事務(wù)的兩個基本維度，一是地方性信息的程度，二是外部性的程度，我們將央地分權(quán)的情況劃分為四種形式(表1)。
表1 央地分權(quán)的形式劃分
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公共事務(wù)的地方性信息程度 |
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低 |
高 |
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公共事務(wù)的外部性程度 |
低 |
市場或社會治理
例如：地方市場中的產(chǎn)品定價 |
地方自主管理
例如：地方政府人力資源配置 |
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高 |
中央統(tǒng)一管理
例如：金融監(jiān)管 |
中央需在控制成本與收益之間找到均衡點
例如：食品藥品安全監(jiān)管 |
所謂“地方性信息”，指明顯具有地方差異性和獨特性的公共事務(wù)信息，此種信息大多只能依靠實地觀察獲取，且很難推廣應用到其他地方的同質(zhì)性事務(wù)中。地方性信息程度越高，中央與地方的信息不對稱程度越高，中央獲取地方事務(wù)相關(guān)信息的成本越高，中央對地方進行控制的成本越高。因此，對于地方性信息程度高而外部性程度低的事務(wù)應首先考慮由地方自主管理，例如地方政府的人力資源配置。
所謂“外部性”，即指某一行為主體的活動對他人和社會所產(chǎn)生的影響。對他人和社會所產(chǎn)生的積極影響，稱為“正外部性”，如教育。反之，則為“負外部性”，如環(huán)境污染。外部性程度越高，說明該類事務(wù)影響的范圍越廣、強度越大，涉及的利益群體越多，中央對地方進行控制的收益越高。因此，對于地方性信息程度低而外部性程度高的事務(wù)，應首先考慮由中央政府統(tǒng)一管理，例如金融監(jiān)管。
對于地方性信息程度低且外部性程度低的事務(wù)，中央的控制成本和收益均低，可考慮“不作為”或交由社會治理。對于地方性信息程度高且外部性程度高的事務(wù)，中央應權(quán)衡控制成本和收益，選擇最佳的控制手段。
而控制手段的選擇，體現(xiàn)了管理的藝術(shù)問題，這對進一步降低控制成本、提高控制收益至關(guān)重要。就像加里斯·摩根在《駕御變革的浪潮》一書中指出的：“在嚴格的控制與混亂之間有一條細微的界限?！闳绾谓o人們自由，同時又保留一定程度的控制?你如何使一個管理者能夠在千里之外指揮組織運轉(zhuǎn)，同時又能保持適度控制，一旦有情況發(fā)生就能給你發(fā)出早期警報?尋求這樣的平衡正是重要的管理任務(wù)?！?/P>
關(guān)于控制的手段，尼古拉斯·亨利將其總結(jié)為監(jiān)督、輸入控制、行為控制、輸出控制、選擇-社會化和環(huán)境控制。胡德在“網(wǎng)格-團體文化理論”的基礎(chǔ)上，提出了監(jiān)督型控制、競爭型控制、相互型控制以及人為的隨機性。監(jiān)督型控制，指監(jiān)督者進行直接觀察，并向下屬提出糾正的反饋信息。輸入控制，指對下屬單位進行資源限制。行為控制，指通過各種規(guī)則、程序、操作標準和技術(shù)等，使個人和組織的行為形成一定的結(jié)構(gòu)。輸出控制，指對組織的績效進行檢測和評估。環(huán)境控制，指通過工作環(huán)境對組織進行約束。
正如胡德所言，每一種控制方式都不可能永遠優(yōu)于其他類型，只有能促使控制成本和收益達到均衡的手段，才是最佳的手段。
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