來源： 《國家治理》周刊
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中國人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010 年中國老年贍養(yǎng)比約為8:1，2020 年全面建成小康社會時的比例將迅速降為5:1，2030 年為3.5:1;2050 年為2:1，老年贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)接近德國和日本，較英國和美國嚴(yán)重。
如果老年人口持續(xù)低收入和低消費，服務(wù)業(yè)的發(fā)展將因缺乏購買力而停滯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化將難以實現(xiàn)同步和互相匹配，從而制約中國經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展。
衡量人口老齡化需要研究實際贍養(yǎng)比
國際社會界定一個國家的人口老齡化有兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是進(jìn)入老齡化，即60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%，65歲以上人口占總?cè)丝诘?%(聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn))。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，美國在1965年進(jìn)入老齡化社會，中國在2001年進(jìn)入老齡化社會。二是進(jìn)入深度老齡化，其老年人口贍養(yǎng)比達(dá)到5:1(學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn))，即五個勞動人口(15～64歲)供養(yǎng)一個65歲以上的老人?；谶@個比例，養(yǎng)老金稅率可以定為10%;納稅人的可支配收入為90%，用于養(yǎng)孩子和買房子;養(yǎng)老金的替代率是工資收入的50%，用于養(yǎng)老和醫(yī)療，即“10:9:5最低贍養(yǎng)率”。這個比例是兩代人均可以接受的，而且是邊界值，一旦老年人口贍養(yǎng)比變?yōu)?:1甚至3:1等，則養(yǎng)老金稅率上升，養(yǎng)老金替代率下降，一系列社會問題將隨之產(chǎn)生。
老年贍養(yǎng)比可以通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出(區(qū)別于實際贍養(yǎng)比)。中國人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年中國老年贍養(yǎng)比約為8:1，2020年全面建成小康社會時這一比例將迅速降為5:1，2030年為3.5:1;2050年為2:1，老年贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)接近德國和日本，較英國和美國嚴(yán)重。從數(shù)字上看，目前中國尚有約10億勞動人口。但統(tǒng)計數(shù)據(jù)忽略了很多社會問題，例如，將6億農(nóng)村勞動力視為充分就業(yè)，忽略了占中國總?cè)丝诩s6%的殘疾人群、占總?cè)丝?0%以上的低收入人群以及登記失業(yè)率遠(yuǎn)低于實際失業(yè)人口等事實。
為此，我們需要研究實際贍養(yǎng)比(胡乃軍、楊燕綏：《實際老年贍養(yǎng)比和公共養(yǎng)老金》，《老年社會研究》，2011)，真實展現(xiàn)中國“未富先老”的一系列社會問題。計算老年人口實際贍養(yǎng)比，需要從15～64歲的勞動人口中去除五種人群，即在校生、沒有收入的失業(yè)人群、沒有勞動能1 力的殘疾人群、供養(yǎng)自己能力不足的低收入人群以及在64歲之前提前退休和領(lǐng)取養(yǎng)老金的人群。相關(guān)測算結(jié)果顯示：中國老年人口贍養(yǎng)比在2012年已經(jīng)達(dá)到5:1(假設(shè)農(nóng)村勞動人口全部就業(yè)，否則情況將更加嚴(yán)重)，在2020年全面建成小康社會時，這個比例將達(dá)到3.5:1。由于中國社會尚未出現(xiàn)國際社會因人口老齡化而造成的顯著負(fù)面影響，因此，有人懷疑研究人口老齡化的必要性。實際上，這主要是由于中國老年人口低消費的緣故，特別是農(nóng)村老年人口日均消費大多不足1美元。這導(dǎo)致中國政府自2006年以來連年強(qiáng)調(diào)拉動消費，以求中國經(jīng)濟(jì)社會“平穩(wěn)較快”地持續(xù)發(fā)展，但效果并不明顯。隨著中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程的加快，第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)占比將達(dá)到70%～80%(目前約為40%)，同期老年人口占比約為20%～30%。如果老年人口持續(xù)低收入和低消費，服務(wù)業(yè)的發(fā)展將因缺乏購買力而停滯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化將難以實現(xiàn)同步和互相匹配，從而制約中國經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展。
人口老齡化挑戰(zhàn)公共政策
實際贍養(yǎng)比的研究價值在于揭示公共政策失誤將加劇人口老齡化的趨勢。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的，會給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多影響，具體表現(xiàn)在：老年贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，勞動人口稅負(fù)加重;老年人口收入直接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，從而推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;老年人口儲蓄直接影響當(dāng)期消費和國家儲蓄能力;養(yǎng)老基金保值對資本市場和投資管理提出挑戰(zhàn);加重4:2:1家庭結(jié)構(gòu)，空巢老人成為社會問題，老年護(hù)理成為社會需求;不同代際之間的認(rèn)同感變得越來越弱，等等。這些都要求中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略以及公共政策做出相應(yīng)調(diào)整。
科學(xué)統(tǒng)計人口，做到心中有數(shù)。信息時代的經(jīng)濟(jì)大國必須是統(tǒng)計大國。在伴隨人員流動單位檔案和戶口出現(xiàn)“斷檔”現(xiàn)象后，社會管理將出現(xiàn)一定程度的“失控”。此時，傳統(tǒng)的追蹤式人口普查已經(jīng)數(shù)不清人頭，這將導(dǎo)致國家對出生人口和出生率的錯誤判斷，進(jìn)而直接影響國家計劃生育政策執(zhí)行的質(zhì)量。生育率過高將導(dǎo)致資源、人口和消費之間的矛盾，生育率過低將加劇老齡化和人口結(jié)構(gòu)問題，準(zhǔn)確把握生育率是新時期計劃生育政策實行的重要條件。鑒于此，中國亟待貫徹《社會保險法》，建立國家社會保障總局，完善公民社會保障權(quán)益記錄管理體制，以社會保障權(quán)益記錄為核心建立社會化管理的居民檔案(這
個檔案具有終生記錄、及時更新、政群互動三個特征，其他部門的信息管理不具有這三個功能)，依法建立嚴(yán)格的保護(hù)居民信息的密鑰制度，在政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)之間建立信息共享和定期更新的操作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可以建立國家人口數(shù)據(jù)的定期截取、統(tǒng)計和分析制度。
完善養(yǎng)老金制度，增加老年人口收入。在信息時代，“盡管科技進(jìn)步可以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高層次，但缺乏保障和收入分配不均在當(dāng)今世界普遍存在”，“新的風(fēng)險管理理念可以幫助我們管理很多風(fēng)險”([美]羅伯特·希勒：《金融新秩序》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第1頁)。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動和金融風(fēng)險乃至社會風(fēng)險，居民和家庭不僅需要擁有貨幣和儲蓄，更需要擁有財產(chǎn)性收入和社會保障權(quán)益收入，將辛勤工作40年的財富按照三分法進(jìn)行安排，即1/3當(dāng)期支出，1/3老年支出，1/3保值財產(chǎn)以應(yīng)對通貨膨脹等風(fēng)險。這樣，既可保障當(dāng)期生活需求和老年生活需要，還可擁有保值財產(chǎn)以抵御通貨膨脹和社會風(fēng)險。
自20世紀(jì)80年代以來，已有70多個國家調(diào)整了養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，即社會統(tǒng)籌(公共品)和個人賬戶(準(zhǔn)公共品)相結(jié)合。一方面強(qiáng)化了國民基本養(yǎng)老金制度，政府確保養(yǎng)老金支付，該項支付約為個人退休前收入的20%～40%，克服老年貧困;另一方面，強(qiáng)化了個人賬戶養(yǎng)老金制度，鼓勵和支持雇主為其職工儲蓄養(yǎng)老金，個人和家庭儲蓄養(yǎng)老金，以改善老年生活;兩個賬戶加總的養(yǎng)老金替代率達(dá)到60%～80%。
中國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)并非“公共品?；尽焙汀皽?zhǔn)公共品搞改善”的結(jié)構(gòu)，而是按照身份和部門形成公共部門退休金、企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民政府補(bǔ)貼加個人儲蓄三類不同的制度安排。公共部門和企業(yè)職工養(yǎng)老金差異很大，被稱為“職工養(yǎng)老金雙軌制”，引發(fā)了一定的不滿。
企業(yè)職工養(yǎng)老保險費率高、待遇低，導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老金改革遇到阻力。主要原因有：(1)計劃內(nèi)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)很重，我國退休年齡較早(50～60歲)，提前退休情況普遍(平均退休年齡低于55歲，1998年國營企業(yè)減員后提前退休人員的平均年齡僅為47歲);(2)退休人員壽命延長;(3)企業(yè)由于各種原因逃費的情況較多，養(yǎng)老保險計劃的實際征繳率約為20%(費率28%);(4)企業(yè)繳費不足以支付養(yǎng)老金，政府不得不以個人賬戶資金替代養(yǎng)老金制度變革中的財政責(zé)任，陷入社會統(tǒng)籌和個人賬戶混賬管理的局面，且擠占了養(yǎng)老金市場，計入財政專戶的個人養(yǎng)老儲蓄享有的記賬利息僅為銀行一年儲蓄利率，因低于通貨膨脹率和工資增長率而貶值，造成“養(yǎng)老金縮水”。目前，中國企業(yè)年金約3000億元，社會保障儲備基金約9000億元(假設(shè)全部用于未來養(yǎng)老金支付)，部分省份委托投資的養(yǎng)老保險個人賬戶資金約3000億元，養(yǎng)老基金加總額為1.5萬億元人民幣(2362.2萬美元)，是美國養(yǎng)老基金的1.27%。
改善收入分配政策，改變“未富先老”局面。在過去的30多年里，中國已成為全球第三大財富來源地，家庭財富總值達(dá)16.5萬億美元，(黃丹蕾：《中國成全球第三大財富來源地》，《中華工商時報》，2010年10月11日，第3版)富人財富增長速度很快，貧富差距拉大，中產(chǎn)階級成長不足。中國政府在2011年11月29日宣布，上調(diào)國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，從2010年的農(nóng)民人均純收入1274元升至2300元，全國貧困人口數(shù)量和覆蓋面由2010年的2688萬人擴(kuò)大至1.28億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，約占全國總?cè)丝?港澳臺地區(qū)除外)的1/10。目前，未富先老主要指人口老齡化和貨幣收入的矛盾。改變未富先老局面，既要改善貨幣分配政策，更要改善資源配置和股權(quán)分配的公平化和法制化問題。例如，很多歐洲國家將居民建設(shè)住宅用地作為社會資產(chǎn)分為三類，即“政府擁有的廉租房用地”、“工薪層擁有的限價房用地”以及“投資用房的市場用地”，堅持“限制廉租房、保護(hù)限價房、指導(dǎo)投資房”的原則，規(guī)劃住宅用地，禁止少數(shù)人利用住宅用地投機(jī)。在這個問題上，社會主義國家應(yīng)當(dāng)比西方國家做得更好。
提高人口質(zhì)量，提升人力資本水平。人口質(zhì)量是一個國家全球競爭力的核心部分，包括受教育程度、就業(yè)率、人均收入、健康狀況、老年贍養(yǎng)比等。為了衡量各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出了“人類發(fā)展指數(shù)”這一指標(biāo)。人類發(fā)展指數(shù)由三個指標(biāo)構(gòu)成：預(yù)期壽命(從出生預(yù)測的壽命)、教育率(人均受教育年限)和人均國民收入(GNI)的對數(shù)，這三個指標(biāo)分別反映了人的長壽水平、知識水平和生活水平。國家人口管理部門應(yīng)當(dāng)建立人口質(zhì)量監(jiān)測指標(biāo)，與相關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)項目結(jié)合起來制定發(fā)展規(guī)劃。
第一，從出生人口做起。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化婚檢和孕檢工作，自從中國取消婚檢制度以來，問題兒童出生率約為3%，這一定程度上反映了公共政策的失誤。第二，加大人力資本投入。人類進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時代以后，人力資本即成為企業(yè)和國家競爭的核心資本，其作用大于物質(zhì)資本，對人力的投資不再僅體現(xiàn)為消費意義，更加具有增值意義。針對人口老齡化的問題，人力資本投入不僅在于提高教育預(yù)算的比重(達(dá)到4%)，更應(yīng)當(dāng)包含兩方面的戰(zhàn)略考量：一是向勞動人口投資，提高他們撫育子女和贍養(yǎng)老人的能力;二是向老年人口投資，以提高老年人口的勞動能力、消費能力、納稅能力和投資能力，由老年人口作出經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)即“老齡人口紅利”。第三，實行積極就業(yè)政策，降低實際失業(yè)率。目前，我國的失業(yè)率統(tǒng)計并不包括大學(xué)生待業(yè)、農(nóng)民失業(yè)和事業(yè)單位失業(yè)等，這種統(tǒng)計方式一方面掩蓋了低收入人群擴(kuò)大、對控制物價的敏感度等社會問題;另一方面易導(dǎo)致決策層就事論事地談就業(yè)問題，忽略影響積極就業(yè)政策的諸多重要因素。
實行彈性退休政策，提高領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡。人的價值生命周期分三個階段，即20年被撫養(yǎng)期、40年工作期、20年養(yǎng)老期。相應(yīng)地，個人理財規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將40年工作創(chuàng)造的收入和社會貢獻(xiàn)的40%用于養(yǎng)育孩子，30%用于自己生活和發(fā)展，30%用于養(yǎng)老(儲蓄養(yǎng)老金、參加醫(yī)療保險和護(hù)理保險、購買住房)。國家社會保障計劃、商業(yè)保險和銀行等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略乃至用人單位的成本分析，
均應(yīng)當(dāng)服務(wù)于居民的個人理財規(guī)劃。因此，退休年齡應(yīng)當(dāng)是一個變量，伴隨人的預(yù)期壽命的變化進(jìn)行調(diào)整，以保持人的價值周期的和諧。工作起點晚的人，應(yīng)當(dāng)首先推遲退休年齡;工作起點早的人，可以在工作40年時退休，但領(lǐng)取國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年齡要服從法律規(guī)定。
中國約在2013年開始出現(xiàn)勞動人口下降趨勢，雖然就業(yè)壓力仍然很大，但勞動人口下降幅度與老年人口上升幅度相當(dāng)，每年約減少700萬勞動人口和增加700萬老年人口。中國退休制度具有年輕化和剛性化的特征，2013年是中國退休制度進(jìn)入彈性化和逐漸提高的變革起點，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律解決問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)入倒計時了。
危機(jī)預(yù)警1：如果持續(xù)目前數(shù)不清人頭的局面，以錯誤的數(shù)據(jù)引:導(dǎo)錯誤的判斷，在中國統(tǒng)計老年人口贍養(yǎng)比低于5：1 以后再提高生育率，那么將加重年輕一代的雙重贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，甚至導(dǎo)致年輕人選擇放棄生育，這將加劇人口老齡化帶來的社會問題。
危機(jī)預(yù)警2：在2020 年中國統(tǒng)計老年贍養(yǎng)比達(dá)到5:1 時，如果大:量老年人群沒有養(yǎng)老儲蓄，完全依賴勞動人口的稅費領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么，根據(jù)目前實行現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的國家經(jīng)驗來看，養(yǎng)老金支出將占到GDP 的15% 以上。在人口相對年輕和國家財政相對寬松的階段，大量挪用個人的養(yǎng)老儲蓄，等于為中國深度老齡化時期雪上加霜。同時不容忽視的是，還有幾億農(nóng)村居民在失掉土地時不能得到合理補(bǔ)償和進(jìn)入社會保障體系，這將引致城鎮(zhèn)化和老齡化相互遏制的效應(yīng)。
危機(jī)預(yù)警3：若到了2020 年還有大量不具備贍養(yǎng)老年人口能力:的低收入人群， 那么其實際贍養(yǎng)比將不可避免地低于3.5:1。 可見，當(dāng)中國進(jìn)入深度老齡化社會時，勞動人口中的低收入人群和貧困人群占比應(yīng)降到總?cè)丝诘?% 以下(目前約為13%)。
危機(jī)預(yù)警4：若到了2020 年中國存在大量的實際失業(yè)人口，其實際贍養(yǎng)比將不可避免地達(dá)到3.5:1;加之工作人口贍養(yǎng)老年人口的能力不足，老年人口自我供養(yǎng)能力差，將引發(fā)一系列社會矛盾。
危機(jī)預(yù)警5：在2020 年中國統(tǒng)計老年贍養(yǎng)比達(dá)到5:1 時，還有大:量人群提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，其實際贍養(yǎng)比將不可避免地低于3.5:1;而提前退休人員再獲得返聘收入，改善了小家庭的收入情況，卻逃避了贍養(yǎng)老人的義務(wù)，這大大增加了勞動人口的負(fù)擔(dān)。
(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院胡乃軍博士后對本文亦有貢獻(xiàn))
